Impactul perioadei de programare anterioare si alte informatii suplimentare – PNDR

Obiectivele prezentei sectiuni
In calitate de nou membru al Uniunii Europene, Romania nu dispune de experienta implementarii unor programe de dezvoltare rurala in perioada de programare 2000-2006, similare UE 25. Drept urmare, experienta romaneasca in acest domeniu reiese in principal din implementarea instrumentului de pre-aderare SAPARD.

Obiectivul acestei sectiuni consta in realizarea unui inventar al experientelor si lectiilor invatate in urma aplicarii efective a Programului SAPARD, in perioada 2002-2007, precum si a altor programe si proiecte relevante, indeosebi proiectele PHARE axate pe aspecte legate de sectorul dezvoltarii rurale. Lectiile invatate sunt utilizate in pregatirea Programului National de Dezvoltare Rurala 2007-2013.

PHARE
Din 2000 pana in prezent, au fost puse in aplicare sau incepute in cadrul programelor PHARE peste 75 de proiecte, axate pe aspecte legate de agricultura sau dezvoltare rurala. Suma totalizata de aceste proiecte depaseste 60 milioane Euro. Proiectele constau in principal in programe de twinning, de asistenta tehnica si de intarire a capacitatilor institutionale, prin prisma Pilonilor 1 si 2 din cadrul PAC.
Avand in vedere faptul ca Programele PHARE nu sunt comparabile cu majoritatea masurilor prevazute in cadrul PNDR, scopul lor fiind in principal cel de dezvoltare a capacitatii institutionale, MADR si-a concentrat eforturile pentru a face un inventar al experientei dobandite in urma desfasurarii programului SAPARD deoarece, pentru multe masuri, PNDR constituie o prelungire a acestuia. Cu toate acestea, prin experienta acumulata in programele PHARE s-a contribuit semnificativ la dezvoltarea capacitatilor si competentelor personalului de la toate nivelurile responsabile cu pregatirea si aplicarea PAC si programarea PNDR pentru 2007-2013 precum si la dobandirea unor experiente valoroase in privinta pregatirii si implementarii proiectelor de training, pregatire profesionala si asistenta tehnica.

In pregatirea si derularea proiectelor PHARE, implementate sau in curs de implementare in Romania, autoritatile implicate au intampinat probleme legate in special de:
• Criterii de selectie ambigue sau restrictive:
- utilizarea unor expresii precum „relevant”, „comparabil”, „bune abilitati de comunicare”, termenul de „sarcina” in loc de „proiect”, formulari care ridica dificultati ulterior in evaluarea proiectelor, Programul National de Dezvoltare Rurala 2007-2013 88 – criterii de selectie prea specifice, care corespund perfect domeniului de aplicare al proiectului, si care pot limita numarul de oferte ce pot fi incluse in lista scurta, ceea ce diminueaza competitia,
• Cerinte excesive pentru expertii cheie:
- solicitari precum experienta in privinta noii legislatii romanesti, avand in vedere faptul ca nu se poate dobandi experienta intr-un domeniu nou, sau dublarea unui criteriu, de exemplu experienta exprimata atat in ani cat si ca numar de proiecte,
• Abordarea pe baza de onorarii sau pe pret global:
- Neclaritati privind specificul contractelor ce pot fi incheiate in baza onorariilor si al celor ce implica un pret global. Astfel, proiectele ce se finalizeaza printr-un studiu implica un pret global, in timp ce proiectele de asistenta tehnica, de obicei, au la baza onorarii,
• Cheltuieli incidentale:
- au existat situatii in care Termenii de Referinta au indicat valoarea bugetului incidental si domeniile acoperite de acesta. Cu toate acestea nu a fost prezenta si o estimare a beneficiarului privind maniera de stabilire a acestei valori. Aceasta estimare este importanta pentru Autoritatea Contractanta pentru a putea determina daca suma este rezonabila sau nu,
• Conflicte de interese:
- conflictele de interese potentiale trebuie tratate fiecare caz in parte. Este necesara declaratia ofertantilor ca nu au legaturi cu echipa implicata in proiect si ca nu au fost implicati in elaborarea Termenilor de Referinta,
• Diferente in urma realocarilor dintre liniile bugetare.
In domeniul pregatirii profesionale principale probleme rezultate in urma implementarii proiectelor PHARE au vizat calitatea instruirii oferite, determinata de deficiente in modul de selectare a ofertelor si criteriile de selectie folosite, permisivitatea calendarului de desfasurare precum si tematica de training care nu intotdeauna a prezentat o relevanta ridicata, in masura in care in cadrul unor sesiuni de instruire subiectele erau cunoscute, partial sau total, de participanti, selectarea inadecvata a participantilor.

Pentru proiectele de asistenta tehnica principalele probleme au vizat perioadele foarte lungi de pregatire a dosarelor si instrumentare a licitatiilor precum si elaborarea unor termeni de referinta neclari, care au facilitat furnizarea de catre contractori a unor servicii neconforme. Pe baza acestor lectii invatate din implementarea proiectelor PHARE in Romania, in implementarea masurilor 111, 143 si a Operatiunilor de Asistenta Tehnica, AM va avea in vedere experienta dobandita pentru elaborarea termenilor de referinta, a bugetelor pentru proiecte, planificarea activitatilor, selectarea contractorilor si managementul contractelor.

Programul SAPARD 2000-2007
Obiectivele Programului SAPARD sunt precizate in Regulamentul Consiliului (CE) nr.1268/1999. La baza implementarii Programului SAPARD in Romania se afla Planul National pentru Agricultura si Dezvoltare Rurala (PNADR), aprobat prin Decizia Comisiei nr.3742 din 12 decembrie 2000. Programul include 11 masuri, avand o alocare totala 2000-2006 de 1.522 milioane Euro (cheltuieli publice), din care Masura 2.1 referitoare la dezvoltarea si imbunatatirea infrastructurii rurale fiind programata sa absoarba cea mai mare pondere a fondurilor aproximativ 33,85%, Masura 1.1 referitoare la procesarea si comercializarea produselor agricole si piscicole, este pe locul doi in ordinea alocarilor, cu 21,37%, in timp ce Masura 3.1 referitoare la investitii in exploatatiile agricole, este cea de-a treia ca marime in planul financiar, beneficiind de 17,14% din fonduri.
Implementarea acestor masuri din PNADR a debutat la data de 31 iulie 2002, in urma adoptarii de catre Comisia Europeana a Deciziei nr. 638/2002, prin care a conferit autoritatilor de resort din Romania, managementul asistentei SAPARD pentru primele trei masuri, respectiv, Masura 1.1 „Imbunatatirea prelucrarii si marketingului produselor agricole si piscicole”; Masura 2.1 „Dezvoltarea si imbunatatirea infrastructurii rurale” si Masura 4.2 „Asistenta tehnica”.
La data de 5 decembrie 2003, Comisia Europeana a emis Decizia (CE) nr. 846/2003 de conferire a managementului asistentei financiare SAPARD pentru inca trei masuri si anume: Masura 3.1 „Investitii in exploatatiile agricole”; Masura 3.4 „Dezvoltarea si diversificarea activitatilor economice pentru generarea de activitati multiple si venituri alternative” si Masura 4.1 „Imbunatatirea pregatirii profesionale”.
Prin Decizia (CE) nr.298 din data de 20 aprilie 2006 au fost acreditate ultimele patru masuri din PNADR, respectiv 1.2 „Imbunatatirea structurilor in vederea realizarii controlului de calitate veterinar si fitosanitar, pentru calitatea produselor alimentare si pentru protectia consumatorilor”, 3.2 „Constituirea grupurilor de producatori”, 3.3 „Metode agricole de productie destinate sa protejeze mediul si sa mentina peisajul rural” si 3.5 „Silvicultura”. In ceea ce priveste Masura 2.2 „Managementul resurselor de apa” s-a decis renuntarea la aceasta iar alocarile corespunzatoare au fost transferate Masurii 2.1.
Programul SAPARD a fost amendat de mai multe ori pe parcursul aplicarii sale, pentru a putea fi adaptat problemelor si aspectelor specifice care au fost identificate in etapa de implementare, precum si cerintelor Comisiei in privinta respectarii normelor de mediu, igiena si bunastare a animalelor. Toate modificarile au fost aprobate de Comitetul de Monitorizare si sunt prezentate in rapoartele anuale ale Programului SAPARD pentru anii 2003, 2004, 2005 si 2006.

Principalele modificari ale programului au avut in vedere:
• Includerea in categoria beneficiarilor, a societatilor comerciale cu capital privat egal sau mai mare de 75%, facand posibila, astfel, si participarea firmelor cu capital mixt, public si privat la implementarea proiectelor SAPARD;
• In cadrul Masurii 1.1 „Imbunatatirea prelucrarii si marketingului produselor agricole si piscicole”, a fost marita valoarea totala eligibila a investitiei de la 2 la 4 milioane Euro, precum si ajutorul financiar public pentru proiectele de investitii pentru sectoarele cereale si seminte oleaginoase, de la 30% la 50%, pentru investitiile care au ca obiectiv protectia mediului;
• Pentru Masura 2.1, s-a efectuat o ajustare a fisei tehnice referitoare la contractele acordate proiectelor aflate in desfasurare in localitatile care au dobandit statutul de oras dupa incheierea contractului de finantare si a fost introdusa o submasura noua „Infrastructura pentru prevenirea si protectia impotriva inundatiilor”, pentru un numar de 24 de proiecte de imbunatatiri funciare.
• Pentru Masura 3.1 a fost decisa majorarea valorii totale eligibile a proiectelor pentru fermele de crestere a animalelor si pasarilor la 2.000.000 Euro, in urmatoarele conditii:
- pentru fermele care beneficiaza de proiecte cu valoare mai mica sau egala cu 500.000 Euro, investitia realizata cu fonduri SAPARD trebuie sa fie in acord cu legislatia sanitarveterinara, fitosanitara, de igiena si de bunastare a animalelor si de mediu a UE, iar ferma in totalitate, cu standardele nationale;
- pentru fermele care beneficiaza de proiecte cu o valoare mai mare de 500.000 Euro, intreaga ferma trebuie sa fie in acord cu legislatia sanitar-veterinara, fitosanitara, de igiena si de bunastare a animalelor si de mediu a UE;
• Dimensiunea limita a exploatatiilor din cadrul Masurii 3.1 a fost eliminata, pragul inferior fiind redus de la 10.000 la 5.000 Euro, iar lista investitiilor eligibile a fost extinsa. De asemenea, cerintele referitoare la documentatia justificativa pentru proiecte au fost diminuate, conditia initiala a prezentarii unui plan de afaceri fiind inlocuita de prezentarea unei analize economico-financiare mai simple.
• Pentru Masura 3.4, lista beneficiarilor eligibili a fost extinsa, fiind introdusa o noua submasura, respectiv “Procesarea, la nivelul fermei, a produselor traditionale atestate si/sau ecologice certificate”, cu conditia ca minim 50% din materiile prime utilizate sa provina din productia proprie a beneficiarului.
Toate modificarile au facilitat procesul de aplicare a masurilor si au contribuit la focalizarea investitiilor pe aspecte cheie, cum ar fi problemele legate de acquis fiind aprobate pe baza cererilor si observatiilor exprimate de actorii implicati.

Evaluarile Programului SAPARD
Programul SAPARD a fost subiectul a doua evaluari. Prima Evaluare Intermediara a fost inceputa in anul 2002 si finalizata in 2003. Aceasta evaluare a fost realizata cand doar cateva masuri fusesera acreditate si implementate pentru o perioada scurta de timp: „Investitii in prelucrare si marketing” si „Infrastructura rurala”. Rezultatele evaluarii au fost limitate in aceste conditii, avand o relevanta scazuta pentru scopul prezentului document, si deci nu fac obiectul unei analize in contextul actual.

Actualizarea evaluarii intermediare
Pentru completarea evaluarii intermediare a fost realizata o actualizare a acesteia in perioada octombrie 2005 – martie 2006, acoperind o mare parte din perioada de implementare. Concluziile acestei evaluari sunt prezentate pe scurt in cele ce urmeaza.
Implementarea Programului a demonstrat efecte considerabile asupra indicatorilor relevanti utilizati pentru a masura rezultatele si impactul. Aceste efecte includ contributii importante la cresterea economica a beneficiarilor sprijiniti financiar, in special in sectorul agricol si de prelucrare a alimentelor, cu mult peste rata de crestere economica medie din Romania, crearea de numeroase locuri de munca in productia primara si in sectorul prelucrarii, si o competitivitate si productivitate imbunatatita realizata in conformitate cu standardele UE privind calitatea si siguranta produselor, mediul inconjurator, conditiile de lucru si bunastarea animalelor.
Programul a contribuit in mod semnificativ la imbunatatirea nivelului de trai din zona rurala prin investitii in infrastructura rurala si prin crearea de noi posibilitati de obtinere de venituri alternative. Programul a facut ca spatiul rural sa fie un loc cu conditii mult mai bune de trai comparativ cu situatia in care nu ar fi existat sprijinul financiar al Programului.
Administrarea programului este realizata cu o eficacitate sporita a costurilor si cu un grad inalt de satisfactie a utilizatorilor finali. Insa, interviurile si studiile de caz realizate cu actorii implicati au evidentiat diferente in consilierea si instructiunile oferite beneficiarilor de catre personalul Birourilor Regionale de Implementare a Programului SAPARD. Aceste diferente au fost cauzate de fluctuatiile de personal in perioada 2005-2006 ingreunand eforturile Agentiei SAPARD de a asigura calitatea training-ului si competentelor dobandite ale noilor angajati.
Cu toate acestea, Programul a contribuit la dezvoltarea competentelor si calificarilor relevante pentru administrarea programelor UE in cadrul Agentiei SAPARD (central, regional si judetean) si a MADR, si a contribuit de asemenea la dezvoltarea competentelor actorilor implicati si beneficiarilor in general, asigurand o dezvoltare viitoare promitatoare a sectorului.
O concluzie care se detaseaza este, de asemenea, ca absorbtia fondurilor a fost relativ limitata pana la sfarsitul anului 2005, cu exceptia Masurii 2.1 „Dezvoltarea si imbunatatirea infrastructurii rurale”. Cauzele primare ale absorbtiei relativ scazute a fondurilor sunt reprezentate de acreditarea cu intarziere a masurilor importante, cum ar fi Masura 3.1 “Investitii in exploatatiile agricole”, Masura 3.4 „Dezvoltarea si diversificarea activitatilor economice care genereaza activitati multiple si venituri alternative”, Masura 3.5 „Silvicultura”, precum si de rezerva bancilor si a potentialilor solicitanti in ceea ce priveste asumarea riscului. Au fost necesare masuri pentru reducerea riscurilor, fara a compromite aditionalitatea investitiilor.
In conformitate cu informatiile din PNADR, au fost anticipate mai mult de 20.000 de proiecte in perioada programului. Concluzia evaluarii a fost ca obiectivele cuantificate au fost peste nivelul a ceea ce se putea astepta din punct de vedere realist. Eficacitatea scazuta la sfarsitul anului 2005 prin urmare nu s-a datorat doar absorbtiei financiare scazute, ci si obiectivelor foarte inalte stabilite in cadrul PNADR. Experienta indica faptul ca sunt necesare legaturi adecvate intre necesitati, capacitatea de absorbtie, obiectivele cuantificate, costurile unitare de investitii ale proiectelor si alocari pentru perioada de programare 2007-2013.
Raportata la obiectivele stabilite, eficacitatea financiara si tehnica scazuta a fost sub nivelul asteptarilor, desi programul a avut rezultate bune si un impact pozitiv al activitatilor implementate. Programul este deosebit de relevant si coerent cu alte interventii nationale si ale UE, conducand la crearea multor locuri de munca, cresterea competitivitatii, rate de crestere ale veniturilor si ale cifrei anuale de afaceri care depasesc rata generala de crestere din cadrul economiei nationale precum si mai multe efecte pozitive privind standardele UE (calitatea alimentelor, igiena, bunastarea animalelor) si protectia mediului inconjurator.
In mod specific, Masura 3.1 si Masura 3.4 vizeaza locuitorii rurali, iar Masurile 1.1 si 2.1 sunt considerate a avea un efect pozitiv privind stabilizarea populatiei rurale datorita facilitatilor de infrastructura imbunatatite, ca si oportunitatea sporita de mentinere a locurilor de munca si crearea de noi locuri de munca. Mai mult de 19.000 locuri de munca au fost create in total ca efect al programului pana la finalizarea evaluarilor, din care 8.000 sunt locuri de munca pentru femei. Extrapoland aceste cifre la nivelul programului, se observa ca aproximativ 45.000 locuri de munca sunt generate in cadrul programului, din care 17.000 pentru femei.

Masura 1.1 „Imbunatatirea prelucrarii si marketingului produselor agricole si piscicole” Marea majoritate a investitiilor din cadrul masurii se refera la crearea de noi capacitati si imbunatatirea si rationalizarea activitatii de procesare, avand in vedere ca 90% din alocari se leaga de aceste obiective.
Conform celor spuse de beneficiari si de actorii implicati, doua criterii de eligibilitate au contribuit la eficienta initial scazuta: desfasurarea numai a unui singur proiect o data si a nu mai mult de doua proiecte pe tot parcursul programului – aceste aspecte au fost criticate ca factori limitativi ai capacitatii proiectelor de a absorbi fondurile. De asemenea, a fost criticat criteriul introdus in septembrie 2004, referitor la faptul ca respectarea deplina a normelor UE trebuie atinsa intr-o singura faza de realizare a unui proiect. Pe de alta parte, a fost apreciata cresterea pragului investitiilor eligibile (dimensiunea proiectului).
Lipsa accesului la surse de cofinantare a sprijinului public a fost si ea mentionata ca fiind un motiv al slabei eficiente. Dependenta de sprijinul public pentru realizarea investitiilor constituie un efect zero scazut (in medie, 21,8 %, echivalentul a 29 milioane Euro, in total), ceea ce indica faptul ca o pondere suficient de scazuta a investitiilor ar fi putut fi acoperita si fara sprijinul programului. Nivelul efectului zero este egal cu cel din alte tari precum Republica Ceha si Slovacia.
Evaluatorii au evidentiat ca beneficiarii isi procura 63% din fondurile de cofinantare prin credite bancare, economiile private reprezentand, in medie, 36%. In acelasi timp, insa, se constata si faptul ca, de regula, investitorii care pot cofinanta o investitie prin propriile mijloace financiare fac acest lucru in proportie de 100%. Celelalte tipuri de surse sunt rare si reprezinta doar 1% – circa 1,5 milioane Euro, din care doar cateva sute de mii provin de la investitori straini.
Efectele (realizare, rezultat si impact) proiectelor desfasurate efectiv in cadrul masurii sunt pozitive. 87% din detinatorii de proiecte considera ca nivelul lor de competitivitate a crescut „intr-o mare masura”, datorita investitiei realizate, declarand totodata ca au constatat o crestere procentuala a cifrei de afaceri medii in perioada 2000-2004. In 2003 si 2004, se pot observa rate de crestere pozitive, in termeni reali, in randul beneficiarilor. Astfel, in 2003, rata de crestere reala a fost de 8 %, fata de 5% a ratei de crestere a economiei romanesti in general.
Cifrele indica faptul ca beneficiarii Masurii 1.1 au inregistrat o crestere a cifrei de afaceri cu mult peste media economiei, reflectand o crestere globala a productivitatii.
Se poate argumenta faptul ca beneficiarii care au inregistrat rate de crestere foarte mari ar fi putut face acest lucru si fara sprijinul Programului SAPARD. Din acest motiv, evaluatorii au analizat relatia dintre beneficiarii cu rate de crestere reale foarte mari si beneficiarii care au depins de sprijinul Programului SAPARD, pornind de la presupunerea ca ratele de crestere ridicate ar fi corelate cu o dependenta scazuta de Programul SAPARD (efect zero ridicat). Cifrele nu arata cu claritate existenta acestei corelatii, conducand la concluzia ca ratele de crestere ridicate au fost atinse de beneficiari cu dependenta scazuta de Programul SAPARD in aceeasi masura ca beneficiarii cu un grad de dependenta mai ridicat fata de acest sprijin.
Pe langa cresterea competitivitatii, evaluatorii au remarcat si multe alte efecte semnificative aparute in urma investitiilor relevante pentru proiect, program si sector, cum ar fi ameliorarea calitatii produselor, a conditiilor de munca si a protectiei mediului. Un efect important al programului este cel al crearii locurilor de munca. In total, se estimeaza ca au fost fie mentinute in continuare, fie generate un numar de 13.000-22.500 locuri de munca in cadrul Masurii 1.1, datorita sprijinului primit, din care circa 6.000-10.000 pentru femei.

Masura 2.1 „Dezvoltarea si imbunatatirea infrastructurii rurale ”
Pentru a satisface cererile acestei masuri au fost alocate fonduri suplimentare. Se poate trage concluzia ca numarul de solicitari, care a depasit de trei ori nivelul alocarilor, confirma nevoia de investitii in infrastructura rurala din Romania si subliniaza relevanta acestei masuri. Coerenta cu alte masuri si politici este si ea satisfacatoare, avand in vedere ca masura contribuie la asigurarea infrastructurii necesare atat populatiei rurale, cat si exploatatiilor agricole si societatilor care activeaza in spatiul rural.
Din punctul de vedere al criteriilor de eligibilitate si selectie, structura masurii este considerata satisfacatoare de catre beneficiari si actori, conducand la o eficienta financiara si tehnica ridicata. Efectul zero pentru Masura 2.1 este calculat la 4,4 % – 21 milioane Euro, fiind comparabil cu nivelul din Slovacia si situandu-se la un nivel foarte scazut fata de Republica Ceha si Slovenia. Evaluatorii evidentiaza ca in zona rurala exista o dependenta puternica fata de sprijinul pentru investitiile de infrastructura. Sprijinul acordat prin program aduce un aport important si completeaza investitiile de pe plan local. Pagubele cauzate de inundatiile din 2005 dovedesc intr-o oarecare masura nevoia unei intretineri adecvate a investitiilor facute, precum si consecintele care pot aparea in lipsa resurselor necesare.
Masura 2.1 a contribuit la cresterea competitivitatii zonelor rurale, lucru care nu s-ar fi intamplat fara sprijinul SAPARD. Un procent de 87% din beneficiari au afirmat ca nivelul calitatii vietii populatiei rurale s-a imbunatatit mult datorita sprijinului. Un rezultat mai putin pregnant – insa tot atat de pozitiv – a fost identificat si la nivelul capacitatii zonelor rurale de a-si pastra populatia pe plan local. Investitiile sunt benefice si sunt utilizate de o pondere mare a populatiei din zonele in care s-au realizat proiecte.
In plus, se estimeaza ca au fost fie pastrate fie create un numar de 2.400-15.000 locuri de munca, din care 800-3.450 pentru femei. Drept urmare, investitiile pentru mentinerea si dezvoltarea infrastructurii rurale si a facilitatilor aferente, vor asigura faptul ca populatia rurala va fi mai putin tentata sa migreze, asa cum ar proceda in lipsa sprijinului.

Masura 4.2 „Asistenta Tehnica ”
Concluzia trasa in urma eforturilor depuse in cadrul Masurii 4.2 este ca initiativele intreprinse au fost rezonabile, atat din punctul de vedere al cerintelor Autoritatii de Management, cat si al nevoilor curente de facilitare a implementarii programului. Evaluatorii considera insa ca initiativele au fost luate prea tarziu si la o scara prea mica pentru a influenta pe deplin desfasurarea programului. Ultima mare initiativa cu caracter informativ, de 600.000 Euro, a fost o investitie la scara mare, aparuta insa prea tarziu pentru a mai avea un impact semnificativ asupra absorbtiei fondurilor pana la momentul finalizarii evaluarii. Acest efort s-a materializat in perioada 2006-2007 a implementarii Programului SAPARD.

Masura 3.1 „Investitii in exploatatii agricole”
Masura axata pe dezvoltarea si modernizarea exploatatiilor agricole reprezinta piatra de temelie a programului, atat din punct de vedere strategic, cat si economic. Importanta modernizarii productiei agricole din Romania este evidenta, avand in vedere fragmentarea excesiva a terenurilor si structura proprietatii din acest sector, precum si nivelul tehnologic relativ redus. Dezvoltarea agriculturii si a zonelor rurale din Romania depinde de diversele tipuri de sprijin disponibile, iar importanta Programului SAPARD in acest sens, este evidenta.
Structura masurii, din perspectiva criteriilor de eligibilitate si selectie, este considerata, in general, satisfacatoare. Cu toate acestea, beneficiarii au exprimat pareri critice fata de diversele criterii care le limiteaza posibilitatea de a profita de sprijinul oferit de program, indeosebi fata de restrictionarea anumitor tipuri de investitii, precum si de prioritizarea (prin criteriile de selectie) a investitiilor in limitele de 50.000-200.000 Euro. Cu cat accesul la sprijin este mai deschis si mai putin ingradit, cu atat mai pozitiva este opinia beneficiarilor.
Slaba eficienta financiara si tehnica initiala poate fi pusa, intr-o anumita masura, pe seama restrictiilor impuse asupra tipurilor de investitii, precum si a altor criterii, care limiteaza gama de optiuni pentru potentialii beneficiari, insa acest lucru nu constituie principalul motiv. Dimpotriva, aspectul cel mai des mentionat ca fiind problema cheie este lipsa accesului la capitalul de cofinantare. Evaluatorii au calculat nivelul efectului zero la 14 milioane Euro, care reprezinta 13,6% din totalul investitiilor. Cifra se situeaza la acelasi nivel cu cele din alte tari. Acest lucru confirma faptul ca sprijinul acordat prin intermediul programului este foarte important pentru investitiile realizate de exploatatiile agricole si subliniaza problematica legata de accesul la capital al potentialilor beneficiari.
Pe de alta parte, evaluatorii au putut constata ca elementul de cofinantare privata a investitiilor este compus diferit fata de Masura 1.1. Aici, economiile private reprezinta 43,6% (21,6 milioane Euro), bancile, 47,4% (23,5 milioane Euro) si alte surse, 9% (1,3 milioane Euro), din care investitorii straini reprezinta circa 0,5 milioane Euro. Aceasta inseamna ca beneficiarii Masurii 3.1 isi cofinanteaza investitiile din fonduri proprii mai mult decat beneficiarii Masurii 1.1. Acest lucru poate fi determinat de faptul ca beneficiarii nu au dorit sa riste sa se implice intr-o relatie cu bancile, asa cum se si afirma in numeroase interviuri din studiile de caz realizate, sau este vorba de faptul ca bancile nu sunt dispuse sa cofinanteze investitiile. Rezultatele evaluarii arata ca 43% din beneficiari considera ca accesul la sursele nationale de finantare s-a imbunatatit mult datorita Programului SAPARD, in timp ce numai 15% declara ca nu au constatat astfel de imbunatatiri, sau foarte putine.
Pe langa efectele asupra cifrei de afaceri si a veniturilor, se observa multe alte efecte pozitive asupra calitatii produselor, protectiei mediului si conditiilor de munca. In ceea ce priveste crearea de locuri de munca, rezultatele evaluatorilor indica faptul ca proiectele au contribuit la mentinerea sau crearea a 2.500-6.000 locuri de munca.

Masura 3.4 „Dezvoltarea si diversificarea activitatilor economice care genereaza activitati multiple si venituri alternative”
Masura referitoare la dezvoltarea si diversificarea activitatilor economice din zonele rurale reprezinta 13% din totalul prevazut in planul financiar. Este evidenta nevoia de diversificare a activitatilor economice din zonele rurale, care sa duca la aparitia unor noi locuri de munca si sa creeze posibilitati de venituri in aceste zone, in paralel cu modernizarea sectorului agricol. Desi s-au putut observa efecte considerabile din punct de vedere al crearii locurilor de munca si in alte masuri, se asteapta o accentuare a acestei nevoi de-a lungul anilor, pe masura ce eforturile de modernizare si de dezvoltare structurala din sectorul primar vor lua avant.
Efectul zero a fost calculat la 19,4%, si anume 9 milioane Euro, nivel similar altor tari unde evaluatorii dispun de date comparabile. Economiile private reprezinta 54,3% din fondurile de cofinantare privata, numai 28,5% provenind de la banci. Un procent de 17,2% este finantat din alte surse, cum ar fi alti membri ai familiei si alti investitori privati. In ceea ce priveste accesul la alte surse de finantare nationala, evaluatorii constata ca un sfert din beneficiari (25%) considera ca Programul SAPARD a imbunatatit intr-o mare masura accesul la alte surse de finantare nationala. Pe de alta parte, 27% din beneficiari nu au constatat nici o imbunatatire – sau doar una limitata – a accesului la fondurile nationale. Evaluatorii au putut observa o slaba absorbtie initiala a fondurilor in cadrul acestei masuri deoarece bancile au jucat un rol relativ scazut in cofinantarea proiectelor. Fondurile proprii si cele provenite de la familie/prieteni constituie mult mai frecvent sursa de contributii la cofinantarea privata, fata de alte masuri.
Efectele proiectelor sunt, in general, pozitive. Ponderea celor care nu au venituri din activitati neagricole din totalul detinatorilor de proiecte a scazut de la 46,9% in 2003 la 35,5% in 2006, si se estimeaza ca in 2007 aceasta va scadea la 26,2%. Date fiind aceste constatari, evaluatorii considera ca investitiile contribuie mult la diversificarea activitatilor economice. De asemenea, acestia constata ca nivelul de trai mai ridicat constituie si el un efect important in randul populatiei rurale, efectele asupra economiei locale fiind mai putine.
Pe de alta parte, in medie, aproape trei sferturi din investitii (72,6% reprezentand 33 milioane Euro) sunt folosite pentru produse si servicii produse in Romania. Aceasta este o pondere ridicata, data fiind natura investitiilor (cazare, modernizare moteluri etc.) contribuind la crearea unui efect pozitiv de multiplicare la nivelul economiei nationale.
Efectele generatoare de locuri de munca se situeaza la un nivel acceptabil, insa mai degraba modest fata de alte masuri. Au fost create intre 900 si 2.200 locuri de munca in urma desfasurarii proiectelor, dintre care 500-1.100 sunt ocupate de femei.

Masura 4.1 „Imbunatatirea pregatirii profesionale”
Evaluatorii au observat o eficienta financiara foarte scazuta, determinata de un inceput intarziat si o activare lenta a proiectelor dupa acreditare, desi rezultatele asteptate privind cursurile de formare si impactul acestor activitati sunt pozitive, sperandu-se ca in urma acestora locuitorii rurali sa dobandeasca cunostinte actuale si complete. Cresterea competentei si a nivelului de calificare va contribui la atingerea obiectivelor globale ale programului, din perspectiva angajarii, veniturilor si cresterii economice in zonele rurale. De asemenea, trebuie mentionat faptul ca acreditarea cu intarziere si lansarea tardiva a masurii au condus la diminuarea efectelor acesteia, fata de ceea ce ar fi putut fi realizat in caz contrar. Trebuie adaugat si faptul ca impactul masurii se va materializa in noua perioada de programare, unde cunostintele dobandite pot juca un rol important in utilizarea noului program.

Implementarea Programului SAPARD dupa finalizarea Actualizarii Evaluarii Intermediare

In anul 2006, dupa finalizarea Actualizarii Evaluarii Intermediare, au fost acreditate si lansate noi masuri. Aceste masuri au fost: Masura 1.2 „Imbunatatirea structurilor in vederea realizarii controlului de calitate, veterinar si fitosanitar, pentru calitatea produselor alimentare si pentru protectia consumatorilor”, Masura 3.2 „Constituirea grupurilor de producatori”, Masura 3.3 „Metode agricole de productie proiectate sa protejeze mediul si sa mentina peisajul rural” si Masura 3.5 „Silvicultura”. Experientele acestor masuri sunt inca putine si nu a fost realizata o evaluare formala cu privire la rezultate si impactul fiecarei masuri.

In perioada 2006 – 2007, cea mai importanta experienta a fost cresterea foarte mare a numarului de cereri de proiecte. Au fost identificate urmatoarele motive, structurate pe sectoare, ale acestei cresteri:

- Apropierea momentului aderarii din 2007
In perioada 2005 si 2006 au fost disponibile numeroase informatii in mass-media privind momentul aderarii din 2007 si a fost necesar ca fermele si fabricile sa se adapteze la conditiile necesare pentru satisfacerea standardelor UE. Autoritatile Sanitar-Veterinare precum si cele de Protectia Mediului au realizat progrese considerabile cu privire la armonizarea legislatiei romanesti cu legislatia UE, iar mai multe unitati din industria alimentara au fost sanctionate pentru ca nu respecta standardele, si au fost amenintate cu inchiderea.
- Cofinantarea privata
Bancile private au devenit din ce in ce mai preocupate de riscul de a-si pierde clientii si / sau de a nu fi capabile sa recupereze creditele de productie in curs datorita riscului de inchidere a activitatii. Programul Fermierul al MADR a incurajat bancile sa isi investeasca proprii bani in afacerile agricole. Anii 2004 si 2005 au fost foarte buni pentru agricultura, cifrele financiare ale fermelor erau promitatoare pentru banci, iar atitudinea generala fata de finantarea afacerilor agricole s-a schimbat in mod semnificativ de la inceputul anului 2006.
- Industria procesatoare
Pentru lapte, carne, peste si sectorul pescuitului, a existat o mare nevoie de adoptare a standardelor UE pentru continuarea activitatii. Noi fabrici au inlocuit pe piata fabricile vechi care nu au fost capabile sa realizeze modernizarea necesara. Pentru sectoarele fructe, legume si cartofi a fost de asemenea nevoie sa se adopte standardele. Sectorul a reprezentat de asemenea o nisa de piata, unde majoritatea produselor disponibile erau importate si foarte scumpe, iar putinele produse romanesti existente erau de calitate inferioara datorita capacitatilor invechite. In sectorul vinului, depunerea proiectelor a fost accelerata de adoptarea legislatiei si necesitatea de modernizare a vechilor capacitati existente. Sectorul primar al textilelor in Romania nu functiona bine datorita tehnologiilor invechite si problemelor generale de pe piata europeana datorate competitorilor non-europeni. Investitiile in sectorul cerealelor au fost animate prin cresterea ratei de finantare de la 30% la 50% si prin respectarea standardelor. Pentru toate sub-masurile, modificarea programului care a facut sa creasca sprijinul total de la 2 la 4 milioane Euro a prezentat importanta.
- Exploatatiile agricole
Lipsa de informatii privind programul in zona rurala a fost rezolvata prin campanii de informare intensive. 60% din proiectele depuse au fost in sectorul culturilor de camp, in special masini, si datorita bunelor rezultate in 2004 si 2005 au fost disponibile resursele pentru a face fata provocarilor competitive de pe piata. Multi beneficiari au fost incurajati de ceea ce se poate numi “experienta vecinilor” in obtinerea de fonduri SAPARD. Sectoarele Horticultura, Viticultura, Pomi fructiferi si Sere au fost incurajate sa se dezvolte de catre piata, deoarece produsele disponibile pe piata erau in majoritate produse importate, foarte scumpe si cu gust diferit fata de preferintele romanilor. Sectorul lactatelor a fost animat de repartitia cotelor si de indeplinirea standardelor. Pentru cresterea si ingrasarea taurinelor, cresterea ovinelor si caprinelor, ingrasarea tineretului ovin si alte ferme vegetale, animale si avicole numarul proiectelor a crescut doar intr-un ritm scazut. Sectorul cresterii pasarilor a fost influentat de gripa aviara, nevoia crescuta de adaptare a standardelor si procedurile de management de calitate. Sectorul porcinelor a fost influentat de cresterea importurilor, prin urmare oportunitatea de afaceri locale, intrucat Romania este mare consumatoare de carne de porc iar vechile capacitati au fost distruse dupa anul 1990. De asemenea, nevoia de adoptare a standardelor si a procedurilor de management de calitate datorata maladiilor la porcine a reprezentat un factor important.
- Diversificare
65% din proiecte, reprezinta investitii in turism rural si alte activitati turistice. Interesul pentru acest tip de investitii a fost manifestat de la inceputul implementarii programului, iar tipul de proiecte este considerat relativ usor de administrat de persoane care activeaza in alte tipuri de activitati. Sprijinul a fost considerat foarte atragator. Sectorul cresterii albinelor a fost de asemenea relevant si a inregistrat progrese, deoarece s-a facut multa publicitate cu privire la exemple de proiecte fezabile cum ar fi apicultura, artizanatul, acvacultura, cresterea broastelor, a ciupercilor etc.
- Infrastructura rurala
Nevoia de infrastructura este mai mare decat capacitatea de finantare. Realocarea fondurilor catre aceasta masura a fost relevanta, dupa cum este, de asemenea, important ca investitiile private in zona rurala sa beneficieze de infrastructura.

Concluzii privind lectiile insusite
Experientele din implementarea Programului SAPARD demonstreaza necesitatea punerii la dispozitia beneficiarilor a unor facilitati de cofinantare si preluarea riscului prin intermediul operatiunilor de inginerie financiara, precum si eliminarea restrictiilor identificate drept cauze limitative pntru absorbtia fondurilor. In acest scop, pentru noua perioada de programare sunt aduse imbunatatiri conditiilor de fiantare care urmaresc sa raspunda mai bine necesitatilor potentialilor beneficiari. Astfel, beneficiarii vor putea contribui in natura la executia proiectului, operatiunile de leasing vor fi acceptate la finatare, iar beneficiarii masurilor 121, 122, 123, 125, 312, 313 i 322 vor putea solicita plata unui avans din ajutorul acordat in limitele si conditiile stabilite prin program. In perioada aplicarii Programului SAPARD s-a dat posibilitatea beneficiarilor sa aiba doar doua proiecte pe toata perioada de implementare a acestuia. Motivul acestui lucru a fost asigurarea unei diseminari largi a fondurilor proiectelor pentru a evita monopolizarea fondurilor de catre beneficiarii mari si cu resurse financiare disponibile. Pentru noua perioada de programare s-a decis eliminarea acestei restrictii, cu respectarea insa, a reglementarilor legale privind sprijinul „de minimis”, pentru masurile unde se aplica „de minimis”.
Lectiile invatate din implementarea Programului SAPARD in special in ceea ce priveste dificultatile de punere in aplicare au fost luate in considerare in elaborarea noului program.
Astfel, in stabilirea plafoanelor maxime de sprijin pentru Masura 121 „Modernizarea exploatatiilor agricole”, s-a avut in vedere experienta SAPARD. Initial, prin Masura 3.1 „Investitii in exploatatii agricole” valoarea maxima eligibila a unui proiect era cuprinsa intre 5.000 – 500.000 Euro. Au urmat apoi doua amendari ale programului prin care valoarea totala eligibila putea sa ajunga la: 2.000.000 Euro numai pentru proiectele al caror obiectiv era implementarea acquis-lui comunitar in fermele de crestere a animalelor si pasarilor, respectiv 1.000.000 Euro pentru proiectele de reabilitare a plantatiilor viticole. Conditiile pentru acordarea acestor plafoane se refereau la faptul ca inaintea inceperii investitiei, fermele trebuiau sa fie in acord cu standardele nationale, iar la finalizarea investitiei, pentru proiectele a caror valoare era mai mica sau egala cu 500.000 Euro investitia trebuia sa fie in acord cu legislatia sanitar veterinara, fitosanitara, de igiena si bunastare a animalelor si de mediu a Romaniei, respectiv pentru cele cu valoare mai mare de 500.000 Euro, ferma trebuia sa fie in acord cu legislatia in domeniu a Uniunii Europene. Sprijinul financiar cu o valoare mai mare de 500.000 Euro s-a acordat numai proiectelor al caror obiectiv era implementarea acquis-lui comunitar in fermele de crestere a animalelor si pasarilor.
De asemenea, Masura 3.4 „Dezvoltarea si diversificarea activitatilor care sa genereze activitati multiple si venituri alternative” a fost completata cu o submasura noua, “Procesarea, la nivelul fermei, a produselor traditionale atestate si/sau ecologice certificate” pentru care proiectele puteau avea o valoare maxima eligibila de 500.000 Euro, iar investitiile trebuiau sa fie in conformitate cu standardele Uniunii Europene. In stabilirea plafoanelor maxime de sprijin pentru Masura 123 „Cresterea valorii adaugate a produselor agricole si forestiere” s-a avut in vedere Masura 1.1 „Imbunatatirea prelucrarii si marketingului produselor agricole si piscicole”.
Initial, in cadrul acestei masuri erau finantate proiecte a caror valoare totala eligibila era cuprinsa intre 30.000 – 2.000.000 Euro, iar conditia pentru acordarea acestor plafoane se referea la faptul ca unitatile de depozitare/procesare in functiune inaintea inceperii investitiei trebuiau sa respecte legislatia nationala, iar la finalizarea investitiei, acestea trebuiau sa fie in acord cu cea a Uniunii Europene. Ulterior, valoarea totala eligibila s-a majorat la 4.000.000 Euro, iar conditia pentru acordarea acestor plafoane a devenit mai stricta, astfel ca dupa finalizarea investitiei intreaga unitate trebuia sa fie in conformitate cu legislatia comunitara.
Pentru masura privind grupurile de producatori va fi asigurat un nivel ridicat de sprijin disponibil in conformitate cu reglementarile relevante. In ghidul solicitantului se va sublinia nevoia de stabilire a unei relatii de cooperare intre beneficiari si consultanti/ONG-uri, pentru a stimula acumularea de cunostinte. De asemenea, formularul de aplicatie a fost realizat cat mai simplu posibil, iar cerintele referitoare la documentatia justificativa sunt minime.
Pentru Masura 214 din PNDR, actiunile de agro-mediu cuprinse, au avut in vedere combinarea cerintelor de gestionare, simple, care pot fi usor intelese si aplicate de agricultori cu eficacitatea legata de protectia mediului. A fost evitata impunerea unor cerinte complexe referitoare la activitatea de gestionare a proiectelor, pentru a reduce riscul unei absorbtii limitate, de catre agricultori. Terenul pentru care va fi semnat angajamentul in cadrul masurii va fi verificat prin IACS astfel incat nu vor mai fi necesare actele cadastrale care au ingreunat absorbtia in cadrul Programului SAPARD. Formularele de cerere pentru sub-masurile de agro-mediu vor fi simplificate si combinate cu cererile pentru platile SAPS, inclusiv cu solicitarile de plata. Acordarea asistentei pentru completarea formularelor de cerere si colectarea documentatiei justificative necesare este inclusa ca activitate/cost eligibil in Masura 143 „Furnizarea de servicii de consiliere si consultanta pentru agricultori”. Sub-masurile de agro-mediu vor fi lansate la timp, acordandu-se mult mai multa atentie promovarii masurilor disponibile in randul agricultorilor, prin mesaje simple. Se va incepe printr-o pregatire cuprinzatoare a personalului din compartimentele regionale, judetene si locale implicate in implementarea PNDR. Pregatirea in domeniul agro-mediului pentru agricultori va fi eligibila in cadrul Masurii 111 „Formare profesionala, informare si difuzare de cunostinte” si Masurii 143 „Furnizarea de servicii de consiliere si consultanta pentru agricultori”.
Pentru masurile forestiere se va avea in vedere pregatirea personalului din DADR si a potentialilor beneficiari, pentru ca acestia sa fie la curent cu modificarile intervenite la nivelul agentiilor de reglementare si a structurilor administrative, precum si cu continutul noilor masuri. De asemenea, se prevede posibilitatea realizarii de proiecte axate pe asigurarea unei functionari adecvate a drumurilor dintre loturile agricole si forestiere invecinate in cadrul noii Masuri 125, referitoare la imbunatatirea infrastructurii agricole si forestiere.
In cadrul PNDR, se va acorda o atentie deosebita investitiilor la scara mica, in principal in domeniul agro-turismului precum si al turismului rural, in zonele in care potentialul turistic nu a fost dezvoltat inca. Se va acorda prioritate si investitiilor turistice unde investitorii dispun de mai mult de 1000 m2 de teren, pentru a se evita astfel o prea mare concentrare a constructiilor (Masura 313).
In cadrul Masurii 312, referitoare la micro-intreprinderi, se va acorda prioritate investitiilor generatoare de locuri de munca si selectarii proiectelor cu mai mult de un loc nou de munca/ 25.000 Euro.
In cadrul masurii referitoare la renovarea satelor, se va acorda prioritate proiectelor integrate care combina componentele de alimentare cu apa, canalizare si tratare a apelor uzate, precum si proiectelor desfasurate in cooperare cu operatorii regionali, care vor fi implicati in gasirea unor solutii tehnice adecvate la nivel local, care sa concorde cu sistemele de la nivel regional.
Sustenabilitatea ulterioara a investitiilor este asigurata prin obligatia comunelor de a garanta intretinerea investitiilor efectuate. Criteriile de selectie acorda prioritate zonelor sarace, proiectelor integrate in strategiile locale si proiectelor intercomunale. Pentru toate masurile de investitii vor fi disponibile platile in avans pentru facilitarea cofinantarilor private.
Avand in vedere faptul ca problematica cofinantarii private reprezinta un aspect cheie si pentru noua perioada de programare, se impune continuarea masurilor ce au determinat cresterea absorbtiei fondurilor comunitare, mai exact a Programului Fermierul care a reprezentat un stimulent atat pentru beneficiari prin subventionarea dobanzilor la credite dar si a bancilor prin garantarea creditelor rurale. De asemenea, avand in vedere experienta acumulata, respectiv dificultatile create in prima perioada de implementare a Programului SAPARD, in special, de procedurile extrem de rigide si de complexitatea cerintelor procedurale carora potentialii beneficiari trebuiau sa le faca fata, s-a decis simplificarea procesului de implementare, prin simplificarea documentelor solicitate la depunerea proiectelor, precum si implementarea PNDR pe trei niveluri: central, regional si judetean/local – unde va fi asigurat contactul direct cu beneficiarii programului.
Indicatorii de monitorizare, colectati pe perioada de implementare a Programului SAPARD, sunt utilizati si in programarea 2007-2013, pentru a defini costurile medii unitare de investitii, pentru diversele tipuri de proiecte din cadrul masurilor relevante. Aceasta inseamna ca, acolo unde este posibil, experienta acumulata in cadrul Programului SAPARD este utilizata pentru a cuantifica mai precis obiectivele-tinta, mai ales la nivel operational precum si la nivel specific. Experienta este folosita pentru a corela mai bine costurile unitare de investitii din proiectul desfasurat cu tintele cuantificate si sumele alocate fiecarei masuri.