Rezumat administrativ al evaluarii ex-ante – PNDR

Evaluarea ex-ante a fost efectuata pe baza versiunii initiale a PNDR, care a fost amendata in urma recomandarilor evaluatorului ex-ante, si ulterior, pe baza comentariilor Comisiei.

Analiza situatiei actuale

PNDR are la baza o analiza comprehensiva a situatiei curente a zonelor rurale din Romania. Dezvoltarea sustinuta a tarii din ultimii ani, determina anumite dificultati in elaborarea unei analize recente care sa reflecte procesul rapid de dezvoltare. Raportul releva efortul depus pentru utilizarea unor date statistice si informatii cat mai recente.

Cu toate acestea, sunt recomandate unele imbunatatiri ale aspectelor de importanta centrala din PNDR. Aceste aspecte privesc descrierea si analiza competitivitati agriculturii si industriei alimentare din Romania, a activitatilor inovatoare, a cercetarii, dezvoltarii si transferului rezultatelor acestora catre utilizatorii din cadrul industrial si agricol.

De asemenea, analiza se bazeaza pe o serie de indicatori comuni si se remarca faptul ca datele statistice sunt prezentate pentru majoritatea indicatorilor. Se recomanda insa, depunerea unui efort aditional pentru a asigura includerea si masurarea tuturor indicatorilor de baza. Mai mult, se poate dovedi utila includerea unei comparatii cu standardele internationale pentru a asigura o imagine clara a relatiilor relative existente intre Romania si UE 15 si UE 27.

Mai mult, analiza situatiei curente ar trebui completata cu informatii privind noua PAC si efectele acesteia asupra PNDR si asupra politicilor de dezvoltare rurala in general. Nu a fost acordata o atentie suficienta in cadrul PNDR, disparitatilor dintre zonele urbane si cele rurale, sau dintre cele regionale si nivelul national, precum nici cauzelor care le-au generat. Disparitatile au un rol important in elaborarea politicilor de dezvoltare.

SWOT

Analiza SWOT este buna in ansamblu. Cu toate acestea, acest instrument nu este utilizat la intregul sau potential.

Analiza SWOT urmareste doar pana la un anumit punct logica acestui instrument pentru facilitarea formularii strategiei. In vederea intaririi potentialului de elaborare a strategiei, ar putea fi luata in considerare includerea unei sectiuni care sa contina informatii cu privire la modalitatea in care punctele tari si slabe interne, pe de o parte, si oportunitatile si amenintarile externe pe de alta parte, pot fi transformate in strategii posibile prin care sa se asigure ca punctele tari sunt pe deplin valorificate si ca punctele slabe sunt eliminate, pentru a putea beneficia de oportunitatile externe si a fi prevenite amenintarile din mediul extern.

Obiectivele PNDR si alocarea financiara

PNDR 2007-2013 va fi implementat intr-o perioada de schimbari semnificative pentru agricultura si spatiul rural, in conditiile in care Romania face primii pasi pe piata UE, urmand a beneficia de efectele reformelor PAC din aceasta perioada. De asemenea, cresterea economica din UE are un impact semnificativ in sectorul agricol si in economia rurala, determinand atat oportunitati, cat si amenintari.
Pana la sfarsitul anului 2006, fermierii romani au primit sprijin prin intermediul programelor nationale (de ex. Programul Fermierul, Programul Renta viagera) si prin Programul SAPARD cofinantat de UE.
Avand in vedere mediul competitiv in crestere dupa aderare, aspecte precum competitivitatea si economia de scara vor deveni din ce in ce mai critice pentru agricultura Romaniei.
Contextul general economic si social al elaborarii PNDR 2007-2013 este mai complex decat cel din anul 2000. Noul PNDR pune accent pe intarirea competitivitatii si pe economia de scara si in acelasi timp ia in considerare necesitatea de a proteja natura, mediul, resursele naturale, terenul si apa in mediul rural, precum si imbunatatirea calitatii vietii pentru locuitorii din spatiul rural.
PNDR-ul actual pune accent pe aspecte precum competitivitatea, mediul, calitatea vietii, avand ca obiective generale:
• Cresterea competitivitatii sectoarelor agricol si forestier;
• Imbunatatirea mediului rural;
• Imbunatatirea calitatii vietii si diversificarea economiei rurale;
• Demararea si functionarea initiativelor locale (LEADER).
Obiectivele generale sunt impartite intr-un numar de obiective strategice ce tin cont de situatia economica locala si regionala din mediul rural si provocarile ce vor urma.

Axa 1 – obiective si impact asteptat
Masurile din Axa 1 vizeaza imbunatatirea eficientei sectoarelor agricol si forestier in vederea pregatirii acestora sa faca fata concurentei cu un mediu comercial deschis pietei externe. Rezultatele asteptate sunt: o forta de munca agricola mai bine pregatita, cu o structura pe varsta mult imbunatatita, o mai buna utilizare a terenului, patrunderea pe piata a fermelor de semi-subzistenta, o agricultura comerciala moderna, cresterea valorii adaugate si imbunatatirea calitatii produselor, care vor asigura pe viitor cresterea productivitatii si competitivitatii sectoarelor agricol si forestier. Sprijinul va fi directionat catre microintreprinderi si intreprinderile mici si mijlocii, considerate a fi mai capabile decat intreprinderile mari sa dezvolte produse noi, sa valorifice mai bine resursele locale prin inovare si adaptare. Prioritatile alese din cadrul acestei axe iau in considerare atat nevoile de dezvoltare, cat si necesitatea de a continua anumite masuri din perioada de preaderare.

Axa 2 – obiective si impact asteptat
Obiectivul masurilor din Axa 2 este de a imbunatati mediul in spatiul rural, de a imbunatati biodiversitatea printr-un management durabil al terenurilor agricole si forestiere. Masurile includ zone defavorizate, Natura 2000 si programul de impadurire. Schema LFA intentioneaza sa sprijine continuarea activitatii agricole in astfel de zone, mentinand astfel peisajul. Schema Natura 2000 este indreptata catre fermierii din zonele cu habitate cu valoare naturala ridicata. Principalul element al programului silvic – sprijinul pentru impadurire – este inclus, de asemenea, in aceasta Axa. Programul va permite mentinerea plantarilor la un nivel suficient in vederea atingerii obiectivelor economice si de mediu.

Axa 3 – obiective si impact asteptat
Imbunatatirea calitatii vietii in mediul rural, diversificarea economiei rurale, promovarea cunoasterii si imbunatatirea potentialului uman reprezinta obiectivele strategice ale acestei axe. Masurile vizeaza comunitatea rurala, in general, prin dezvoltarea intreprinderilor din mediul rural, bazate pe resurse naturale, a turismului, renovarea satelor si promovarea initiativelor privind mediul in vederea completarii activitatilor din cadrul fermei si pentru furnizarea unor oportunitati alternative de angajare a populatiei din mediul rural. Aceste masuri au fost alese in concordanta cu punctele slabe ale mediului rural (precum venituri scazute, dependenta excesiva de agricultura de subzistenta, abilitatile de antreprenoriat reduse, infrastructura neadecvata), dar si a punctelor tari (resurse cu valoare naturala ridicata, patrimoniu cultural bogat etc.). Astfel, prin aceasta abordare, zonele rurale ar trebui sa atinga o calitate a vietii in mediul rural, la fel ca in mediul urban.

Axa 4 – obiective si impact asteptat
Masurile din Axa 4 vizeaza sprijinirea dezvoltarii rurale prin imbunatatirea guvernantei locale si promovarea potentialului endogen. Abordarea LEADER va contribui la realizarea obiectivelor din Axa 1, Axa 2 si Axa 3 prin intermediul strategiilor de dezvoltare locala integrata si prin actiuni inovative.
In concluzie, evaluatorul considera ca PNDR este in concordanta cu PNS si reprezinta un program bine structurat, cu obiective generale, strategice si specifice clare care se regasesc la nivelul masurilor. Evaluatorul apreciaza folosirea tabelelor si schemelor in vederea ilustrarii logicii interventiei. Totodata, recomanda ca tabelele sa fie insotite de texte explicative si de justificari ale interventiilor. In total, PNDR va reprezenta circa 10.000 milioane de Euro sprijin public investitiilor din sectoare comparativ cu 1.278 milioane Euro cheltuiala publica din Programul SAPARD. Este o suma de opt ori mai mare, ceea ce reflecta nevoile din spatiul rural romanesc, pe de o parte, dar si o provocare in vederea asigurarii unei folosiri si absorbtii corespunzatoare a fondurilor, pe de alta parte. O valoare totala de 12.316 milioane de Euro se asteapta a fi investita in cadrul acestui program intre 2007-2013. Alocarile sunt in concordanta cu strategia si pun accent pe modernizarea si restructurarea agriculturii romanesti, reflectand astfel nevoile stringente ale sectorului. Evaluatorul apreciaza alocarile ca fiind relativ mari pentru Axa 3, ceea ce face ca echilibrul programului sa fie in concordanta cu intentiile regulamentului. De asemenea, alocarile pentru Axa 4 sunt in concordanta cu cerintele.

Lectii invatate
PNDR este elaborat avand in vedere experienta relevanta din perioada anterioara si tinand cont de programele in curs de derulare. Pentru cuantificarea obiectivelor si estimarea costului unitar pe proiect si actiune a fost folosita experienta Programului SAPARD. Totodata, evaluatorul considera oportuna acordarea unei atentii sporite in PNDR urmatoarelor probleme: experienta implementarii Programului SAPARD a aratat ca aspectele generale, ce trebuie regasite si in urmatorul program sunt legate de ingineria financiara si de ridicarea anumitor restrictii ce nu sunt necesare pentru accesarea fondurilor. In acest sens, sistemul financiar trebuie imbunatatit in vederea indeplinirii nevoilor potentialilor beneficiari. Aceasta va putea include utilizarea platilor in avans, contributia in natura, precum si utilizarea leasingului. Evaluatorul recomanda ca aceste experiente sa fie folosite intr-o mai mare masura in programele viitoare.

Masurile alese
PNDR cuprinde 24 de masuri, reprezentand o provocare majora pentru administratia responsabila pentru implementarea programului. Masurile alese sunt cele adecvate si se adreseaza nevoilor urgente ale societatii rurale, intr-o mai mica sau mai mare masura. Comentariile individuale ale masurilor pot fi citite in textul principal al raportului. Aici sunt luate in considerare numai cateva aspecte generale. In general, evaluatorul considera ca justificarea masurilor se regaseste in descrierea masurilor si in capitolele de strategie generala a PNDR, dar logica interventiei este adesea pierduta si ar putea fi mai precisa. Logica interventiei (obiective generale, specifice si operationale ce arata output-ul asteptat, rezultatele si impactul interventiei) nu este prezentata intr-o maniera detaliata si intr-un mod coerent. Indicatorii sunt elaborati pentru nivelul de output si, de asemenea, obiectivele sunt cuantificate la nivelul de output, insa indicatorii de rezultat si de impact sunt destul de dispersati si nu sunt cuantificati in fisa masurii. Prezentarea indicatorilor este facuta in capitolul 5 al PNDR. Fisele masurilor prezentate in PNDR solicita atentie in vederea reflectarii cat mai bune a obiectivelor masurii si a sistemului administrativ de implementare.

Impact asteptat
PNDR contine o buna si rar intalnita evaluare a programului si a impactului estimat si asteptat. Evaluatorul apreciaza efortul facut in vederea oferirii unei imagini a rezultatelor si a impactului in baza indicatorilor de baza CMEF.
Ultimele date inregistrate ce surprind dezvoltarea, se refera la indicatorii macroeconomici esentiali, care arata o crestere rapida a investitiilor incepand cu anul 2000 de la 357 milioane Euro la 1.300 milioane Euro in 2004. Aceste investitii au influentat VAB si output-ul sectorului agricol. Investitia medie de 100 Euro din sector, genereaza un output al productiei de 1.200 Euro si 700 Euro in VAB. Aceasta legatura dintre investitii si productie si VAB este constanta pe an, incepand cu anul 2000. In paralel cu dezvoltarea investitiilor, numarul angajatilor din sector s-a redus de la 3,6 milioane in 2000 la 2,6 milioane in 2004. Aceasta tendinta reprezinta o reducere medie anuala de 8%. Cu un VAB crescut, s-a obtinut o crestere a productivitatii muncii de la 712 Euro/norma intreaga in 2000 la 3.412 Euro/norma intreaga in 2004. Cresterea anuala a productivitatii muncii este de 18,29%. Aceasta legatura dintre investitii si productie, VAB si productivitatea muncii poate fi folosita pentru a estima impactul asteptat al investitiilor din PNDR pentru perioada 2007 –2013.
Investitia totala din program se asteapta sa fie de 12.316 milioane Euro. Cu aceste investitii va fi generata o productie a sectorului de aproximativ 150.000 milioane Euro pe durata perioadei de programare sau VAB de 85.000 milioane Euro. Aceasta productie va fi posibil de realizat cu doar 1,7 milioane locuri de munca in medie pe an din 2007 pana in 2013, iar la finele perioadei vor exista doar 1,5 milioane de locuri de munca ramase din cele 2,3 milioane de locuri de munca estimate in 2006 si din cele 2,6 milioane existente in 2004. Calculul se bazeaza pe preconditia ca doar productivitatea muncii va creste, in acelasi timp nu se observa nici o contributie la factorul total productivitate din partea input-ului de capital, dincolo de efectele productivitatii muncii. Productivitatea muncii va creste la 9.000 Euro /norma intreaga pana la sfarsitul perioadei, fata de valoarea initiala de 3.400 Euro in 2004, iar productivitatea medie a muncii va fi de 5.000 Euro / norma intreaga.
Contributia la cresterea indicatorilor cheie este rezultatul combinarii alocarilor diverselor masuri din program. Evaluatorul a pornit de la presupunerea ca fiecare euro alocat fiecarei masuri va avea acelasi impact. Aceasta prezumtie nu este in general aplicabila in practica dar este folosita in vederea simplificarii rationamentului.
Avand in vedere ca nu toate masurile sunt masuri productive, impactul va fi mai scazut. Daca evaluatorul isi bazeaza rationamentul doar pe masurile cu contributie privata, volumul total al investitiei nu este de 12.316 milioane Euro, ci doar de 7.158 milioane Euro reprezentand 58% din anvelopa totala. In consecinta, impactul va fi mai scazut. Pentru productia agricola se observa o crestere cu 11% din 2003 pana in 2007, echivalenta cu o crestere de la 12.300 milioane Euro la 17.500 milioane Euro. Pentru VAB cresterea anuala va fi de 7% de la 8.988 milioane Euro la 10.817 milioane Euro, iar cresterea productivitatii muncii va fi de numai 11% in loc de 18% .
O consecinta drastica este pierderea locurilor de munca. Nu este nicio indoiala ca pierderea locurilor de munca va urma restructurarii si modernizarii sectorului, care va avea loc in acesti ani si care se va intensifica in perioada urmatoare, dar totodata vor fi create noi locuri de munca. Din experienta SAPARD se stie ca investitiile din cadrul Masurii 1.1 au condus la crearea a 50 locuri de munca la o investitie de 1 milion Euro, Masura 3.1 a condus la crearea a 25 locuri de munca la o investitie de 1 milion de Euro si ca diversificarea a condus la 20 noi locuri de munca la o investitie de 1 milion de Euro. Se asteapta sa fie create circa 175.000 noi locuri de munca ca urmare a investitiilor din cadrul programului.

Complementaritate
In mod evident, PNDR este complementar cu alte interventii UE din cadrul fondurilor structurale. Obiectivele generale ale PNDR sunt in concordanta cu Regulamentul (CE) nr.1698/2005 si sunt in principiu in concordanta cu liniile directoare strategice evidentiind principiile generale de asistenta. Complementaritatea si conformitatea sunt detaliate in PNS. Din evaluarea pe masuri, evaluatorul considera ca liniile de demarcare nu sunt clar delimitate. Nu este foarte clar, daca actualele linii de demarcare sunt elaborate astfel incat sa permita potentialilor beneficiari sa aplice pentru un anumit proiect, fie in PNDR, fie in alte programe. Se recomanda o delimitare mai clara a acestor linii in PNDR, precum si in descrierea masurilor.

Cadrul institutional
In concordanta cu prevederile Regulamentului (CE) nr. 1698/2005, a fost elaborat un sistem administrativ care este descris in Capitolele 11 si 12 ale PNDR. Sistemul se bazeaza pe structurile existente din cadrul MADR, inclusiv Agentia de Plati pentru Dezvoltare Rurala si Pescuit (APDRP), Agentia de Plati si Interventie pentru Agricultura (APIA) si Directia Generala de Dezvoltare Forestiera si Consolidare a Proprietatii (DGDFCP).
Inaintea lansarii noului PNDR, Autoritatea de Management ar trebui sa se asigure ca APDRP, APIA si DGDFCP s-au pregatit si au efectuat simulari pentru sistemul de implementare IT si ca toate procedurile necesare sunt aplicabile, functionale si bine definite.
Cum pentru moment, sistemul IT nu este finalizat, o atentie speciala trebuie acordata design-ului acestuia, pentru a permite colectarea datelor pentru implementarea la toate nivelele si de catre toate organismele si totodata sa poata genera in mod automat diferite tipuri de rapoarte. Ar putea fi dezvoltata o aplicatie si pentru beneficiari, pentru a le permite acestora sa trimita datele de monitorizare in format electronic.
Mai mult, evaluatorul considera ca monitorizarea si evaluarea descrise sunt in concordanta cu cerintele, dar evidentiaza faptul ca sistemul este dependent de dezvoltarea de formulare de aplicare corespunzatoare, de modele de raportare si a unui sistem IT, care sa sprijine folosirea acestor formulare.
Planul de informare inclus in PNDR se adreseaza beneficiarilor publici si privati si va fi implementat folosind mass-media, inclusiv prin scrisori de informare catre potentialii beneficiari. In vederea obtinerii unor rezultate maxime, planul va fi imbunatatit avandu-se la baza rezultatele implementarii. Dupa cum s-a putut observa anterior in Programul SAPARD, este nevoie de o structurare foarte buna a activitatilor de informare si de o abordare coerenta la nivelul intregii tari. Trebuie pregatite si structurile de implementare la nivel judetean.
Obiectivele si activitatile Retelei Nationale de Dezvoltare Rurala sunt descrise in PNDR furnizand informatii referitoare la designul retelei nationale si la structura institutionala creata. Suma de bani alocata pentru retea este realista. Sunt alocati 7,5 milioane Euro pentru crearea si functionarea retelei, precum si pentru implementarea planului de actiune.

Consultarile cu cei interesati
Evaluatorul considera ca procesul de consultare cu toti cei interesati este unul corespunzator. In general, procesul s-a dovedit util si input-ul din partea grupurilor de lucru a fost luat in considerare. Se considera ca procesul a contribuit intr-o maniera pozitiva la elaborarea masurilor individuale. In acelasi timp, se considera ca anumite persoane interesate au lipsit de pe lista participantilor si ar fi oportuna includerea in PNDR a explicatiilor de ce anumite persoane nu au participat.

Evaluarea Strategica de Mediu
Evaluarea Strategica de Mediu (SEA) din Programul National de Dezvoltare Rurala (PNDR) a fost elaborata in concordanta cu cerintele Directivei Europene SEA CE/2001/42, precum si cu Decizia Guvernului nr. 1076/ 2004, ce transpune prevederile directivei mentionate mai sus. Evaluarea a aratat diferitele contributii ale axelor in vederea realizarii obiectivelor relavante de mediu. Astfel, Axa 1 contribuie in mod semnificativ la imbunatatirea comportamentului pro-activ al populatiei; imbunatatirea conditiilor de sanatate ale populatiei; Axa 2 contribuie in mare masura la conservarea habitatelor speciilor de animale salbatice; mentinerea functiei ecologice a raurilor; mentinerea biodiversitatii zonelor protejate; Axa 3 va genera efecte pozitive asupra sustinerii dezvoltarii durabile a turismului rural; imbunatatirea conditiilor de sanatate ale populatiei; facilitarea folosirii resurselor regenerabile; utilizarea practicilor traditionale; iar Axa 4 va avea o contributie pozitiva la imbunatatirea unui comportament pro-activ prin incurajarea practicilor agricole durabile. In concluzie, evaluatorul estimeaza ca implementarea PNDR va avea un efect pozitiv asupra mediului, mai ales in mediul rural romanesc, cu o contributie semnificativa la o dezvoltare durabila in acest domeniu. Se poate declara ca acest program va permite dezvoltarea economica si sociala a zonelor rurale.