Experienta de preaderare a Romaniei in privinta dezvoltarii capacitatii administrative – PO DCA

A existat un sprijin consistent din partea Phare in privinta dezvoltarii capacitatii administrative. Din 2002 si pana in 2004, fonduri Phare de peste 72 milioane € au sprijinit proiecte de RAP in cele 3 domenii prioritare, cat si alte proiecte de dezvoltare a capacitatii administrative, mai ales in sprijinul planurilor strategice ale Ministerului Economiei si Finantelor, Secretariatului General al Guvernului (SGG), Curtii de Conturi si Parlamentului. Progresul a fost inegal. Legislatia in sprijinul reformei serviciilor publice, initiativele de deconcentrare si descentralizare si, mai recent, imbunatatirea procedurilor de coordonare si formulare a politicilor publice, alaturi de crearea unitatiilor de politici publice (UPP), au fost puse in aplicare, dar capacitatea de implementare a noului cadru legislativ ramane scazuta.

Desi a fost introdusa componenta de evaluare a impactului pentru o mai buna reglementare, cuantificarea barierelor administrative impuse de legislatie, prin evaluarea costurilor intr-un context economic, social si de mediu mai larg, nu a inregistrat pana in prezent progrese. În anul 2001, Guvernul Romaniei s-a angajat sa puna in practica un program ambitios privind reforma in administratia publica. Din acest program au facut parte urmatoarele actiuni:

• A fost aprobata, prin HG nr. 1006/2001, Strategia pentru accelerarea reformei in administratia publica. Obiectivul principal al acestei strategii este sa creeze un nou cadru legislativ pentru furnizarea de servicii de catre administratia publica si noi structuri institutionale, sa mareasca eficienta activitatii functionarilor publici, sa modifice conceptia si comportamentul in organizatie si, nu in ultimul rand, sa creeze o administratie orientata catre cetatean; • A fost infiintat, in septembrie 2001, Consiliul Guvernamental pentru Monitorizarea Reformei in Administratia Publica, in componenta sa intrand 8 ministri de la ministerele reprezentative, fiind condus de primul ministru. Acest organism are misiunea de a superviza intregul proces de reforma in administratia publica, de la nivel politic. Ca urmare a reorganizarii autoritatilor administratiei publice centrale (conform Deciziei Parlamentului nr. 16/18.06.2003 si a OUG nr. 64/29.06.2003), acest organism a fost el insusi reorganizat (prin HG nr. 925/2003), in scopul de a creste coerenta actiunilor sale, eficienta si flexibilitatea. • În mai 2002, a fost constituita, in cadrul Ministerului Internelor si Reformei Administrative (denumit la acea data Ministerul Administratiei Publice), Unitatea Centrala pentru Reforma Administratiei Publice (UCRAP), in scopul de a asigura implementarea deciziilor Consiliului Guvernamental; • În 2001 a fost creat Institutul National de Administratie (INA) ca institutie specializata in instruirea functionarilor publici si a alesilor locali; • Agentia Nationala a Functionarilor Publici (ANFP) are ca atributii managementul functiei publice si elaborarea actelor normative privind functia publica. ANFP actioneaza in stransa colaborare cu INA si UCRAP.

Trei ani mai tarziu a fost recunoscut faptul ca rezultatele reformei in administratia publica nu au fost satisfacatoare. Din acest motiv si urmand recomandarile Comisiei Europene, au fost identificati trei piloni: functia publica, descentralizarea si deconcentrarea serviciilor publice si procesul de formulare a politicilor publice. Tinand cont de acestia, UCRAP a elaborat Strategia actualizata pentru accelerarea reformei in administratia publica 2004-2006, adoptata de guvern prin HG nr. 699/2004.

Institutia responsabila de al treilea pilon din Strategia actualizata pentru accelerarea reformei administratiei publice 2004-2006, adica procesul de formulare a politicilor publice, este Secretariatul General al Guvernului (SGG), prin Unitatea de Politici Publice (UPP). Principala responsabilitate a UPP este coordonarea planificarii, formularii si evaluarii politicilor, la nivel central. Principalele responsabilitati ale UCRAP sunt: monitorizarea implementarii reformei, atat la nivel central cat si la nivelul administratiei publice locale, dezvoltarea si implementarea de noi instrumente, proceduri si mecanisme in cadrul procesului de modernizare, precum si coordonarea procesului de descentralizare.

UCRAP a initiat crearea unei retele de modernizatori2, operationala si la nivel central si la nivel local, care sa accelereze atingerea obiectivelor reformei in administratia publica si sa monitorizeze acest proces. În urma analizelor efectuate de Comisia Europeana3, UCRAP si-a intarit permanent capacitatea institutionala, angajand personal si implementand un sistem performant de management al resurselor umane. Avand in vedere noile provocari legate de reforma in administratia publica in Uniunea Europeana, UCRAP isi va concentra eforturile pe aceste aspecte, pentru o buna coordonare a reformei din Romania.

ANFP a facut progrese in ceea ce priveste cadrul legislativ, insa dezvoltarea unui sistem informatic a fost lenta si introducerea unei abordari moderne a managementului resurselor umane a progresat intr-un ritm scazut. A existat o intarziere in introducerea masurilor de reforma a sistemului de salarizare a functionarilor publici4, iar reformarea modului de recrutare a functionarilor publici si a modului de evaluare a performantei acestora nu a fost inca stabilita. În consecinta, beneficiile care ar fi decurs din reforma functiei publice sunt departe de a fi atinse si nu pot fi folosite pentru atingerea obiectivelor PO DCA. ANFP a pregatit o varianta de strategie de reforma a functiei publice care sa adreseze urmatoarele patru probleme:

1. Lipsa unui sistem de remunerare unitara, motivanta si transparenta, corelata cu lipsa unor politici eficiente de resurse umane, a dus la cresterea gradului de demotivare a functionarilor publici si, ca o consecinta, la aparitia a cel putin doi factori de risc:
a. posibile fluctuatii mari de personal;
b. stagnarea si/sau reducerea performantelor profesionale.
2. Slaba dezvoltare a departamentelor de resurse umane din institutiile administratiei publice.
Un prim efect al acestui factor este aplicarea necorespunzatoare a legii, respectiv incalcari ale legislatiei existente privind functia publica iar un al doilea efect este slaba capacitate de management a resurselor umane;
3. Capacitate administrativa insuficienta a ANFP, in raport cu natura si volumul responsabilitatilor sale. Trebuie mentionata si lipsa colaborarii directe cu institutiile si autoritatile publice, ceea ce determina o limitare a rolului ANFP in procesul de management al resurselor umane;
4. Imagine proasta a functionarului public, in contextul mai larg al imaginii administratiei publice. Imaginea functionarilor publici si a administratiei publice este determinata de perceptia pe care o are cetateanul cu privire la evolutia coruptiei si la rezistenta functionarului la aceasta.

Adresarea problemelor descrise anterior va fi organizata in doua obiective specifice, care vor avea legatura, pe de-o parte cu (1) consolidarea cadrului institutional si legal si (2) modernizarea functiei publice (cu accent pe eficienta). Deoarece primul obiectiv continua sa primeasca asistenta prin programe Phare si ale Bancii Mondiale, PO DCA se va concentra pe sprijinirea implementarii masurilor care sa duca la atingerea celui de-al doilea obiectiv. INA are o anumita capacitate in furnizarea serviciilor de instruire, dar sprijinul acordat Centrelor Regionale de Formare (CRF) a fost diminuat. Este evidenta limitarea competentelor referitoare la disponibilitatea si accesibilitatea serviciilor de instruire a functionarilor publici, astfel incat sa poata furniza cursuri de instruire in management si instruire in disciplinele profesionale necesare in administratia publica (management financiar, economic, legislativ, managementul resurselor umane, analiza si managementul politicilor publice). Ministerul Internelor si Reformei Administrative joaca principalul rol in procesul de descentralizare, fiind, prin intermediul UCRAP, responsabil de coordonarea procesului de descentralizare (conform Legii cadru nr. 339/2004 privind descentralizarea, HG nr. 310/2005, precum si noii Legi cadru a descentralizarii nr.195/2006). Înca de la inceputul anilor ’90, descentralizarea competentelor exercitate de autoritatile administratiei publice centrale a fost o initiativa importanta in procesul de tranzitie catre economia de piata si o societate democratica. Nevoia de continuare a procesului de descentralizare a capatat un impuls considerabil in ultimii ani. Astfel, conform Strategiei revizuite de accelerare a reformei administratiei publice 2004-2006 si a Programului de Guvernare 2005-2008, procesul de descentralizare a fost considerat o prioritate majora pentru reforma administratiei publice. Angajamentul guvernului este bine reflectat in pachetul legislativ adoptat in 2006, pachet ce include: Legea cadru a descentralizarii nr. 195/2006, Legea finantelor publice locale nr. 273/2006, Legea nr. 286/2006 pentru modificarea si completarea Legii administratiei publice locale nr. 215/2001, Legea nr. 251/2006 pentru modificarea si completarea Legii privind Statutul functionarilor publici nr. 188/1999, precum si Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 179/2005 privind institutia prefectului. Conform cadrului legislativ recent adoptat, ministerele de resort5 au luat in considerare descentralizarea mai multor competente, asa cum sunt reflectate in proiectele lor de strategie sectoriala6. Obiectivele majore ale strategiilor vizeaza descentralizarea de noi competente, precum si imbunatatirea calitatii serviciilor publice deja descentralizate. Pentru atingerea acestor obiective, strategiile prevad in cadrul Planurilor de Actiune proceduri si mecanisme de implementare corespunzatoare, atat pentru administratia publica centrala, cat si pentru cea locala.

În timp ce unele dintre ministerele de resort au stabilit strategii de descentralizare sectoriala, exista inca nevoia de intarire a structurilor cu rol de coordonare si a procedurilor de implementare a acestor strategii. Cadrul legislativ mentionat mai sus stipuleaza posibilitatea folosirii de noi instrumente ce pot ajuta autoritatile administratiei publice locale sa dezvolte capacitatea administrativa necesara indeplinirii competentelor recent descentralizate si imbunatatirea calitatii serviciilor publice deja descentralizate. De exemplu, Legea administratiei publice locale a introdus concepte precum administratorul public si asociatiile de dezvoltare intercomunitara. Descentralizarea unor noi competente si imbunatatirea calitatii serviciilor publice necesita suport financiar corespunzator prin continuarea descentralizarii financiare si fiscale. În ciuda faptului ca primul pas in procesul de descentralizare din Romania a fost institutionalizat rapid la nivel fiscal, prin adoptarea, in 1991, a Legii administratiei publice locale nr. 69/1991 si a Legii alegerilor locale nr. 70/1991, cel de-al doilea pas s-a facut relativ tarziu, cand – prin adoptarea in 1994 a Legii taxelor si impozitelor locale – a fost facut un pas important catre autonomia locala. În urmatorii ani au fost facute amendamente importante la aceste legi, desi acestea au fost incomplete in mai multe randuri, iar uneori chiar lipsite de continut si contradictorii. În ultimii ani, cadrul legislativ pentru relatii fiscale interguvernamentale a fost imbunatatit, insa multe aspecte ale sistemului au fost dezvoltate sau implementate intr-un mod neadecvat.

Lectiile invatate si importanta lor pentru PO DCA sunt sintetizate dupa cum urmeaza:

Lectiile invatate din procesul de preaderare Importanta pentru PO DCA Progresul este mult mai slab fata de asteptarile existente.
E nevoie de realism in planificarea resurselor. Este nevoie si de o analiza a punctelor sensibile existente. Multe probleme rezulta din dificultatile de coordonare intre institutiile implicate in procesul de reforma. Deoarece scopul PO DCA este larg, exista o nevoie mare de un management puternic, de mecanisme de coordonare si cooperare in vederea atingerii impactului dorit pe termen lung. Nu exista in prezent o capacitate de training suficient dezvoltata. Competenta, nevoia si capacitatea de training pentru a intampina nevoile existente, ar trebui sa reprezinte o componenta importanta a PO DCA. Ajutorul acordat s-a concentrat pe restructurarea interna, avand un impact slab asupra furnizarii de servicii. PO DCA ar trebui sa includa activitati care conduc la imbunatatiri in furnizarea de servicii. Acest lucru se va realiza prin definirea axelor prioritare.

Lectiile invatate din evaluarea intermediara a programelor Phare si din evaluarea ex-ante
Este nevoie de mai multa atentie in ceea ce priveste capacitatea de absorbtie in procesul de programare. De asemenea, este nevoie si de activitati de urmarire a rezultatelor (follow-up). Proceduri foarte bune de coordonare si monitorizare vor fi necesare in cadrul Autoritatii de Management. Importanta implicarii si angajamentului factorilor interesati. Trebuie sa existe vointa politica pentru incurajarea schimbarilor de politici publice. Abordarile si valorile existente in societate sunt importante. Încrederea publica si receptivitatea la nevoia cetatenilor ar trebui sa fie teme foarte importante in PO DCA. Exista nevoia de monitorizare a schimbarilor in opinia publica fata de administratia publica si reformele acesteia. Procedurile trebuie simplificate. Definirea procedurilor nu ar trebui sa preceada structura. PO DCA trebuie sa aiba un domeniu major de interventie dedicat imbunatatirii proceselor. Procedurile de management trebuie intarite. Este foarte important sa se acorde sprijin din partea nivelului de conducere si din partea nivelului politic. Nu s-a invatat suficient din lectiile precedente. Încurajarea evaluarii (lectii invatate) este o parte importanta din ciclul de management al politicilor publice care ar trebui sa fie sprijinita prin PO.

Nivelul de ÎNCREDERE A CETATENILOR
Receptivitatea serviciilor publice Credibilitatea administratiei publice Luarea deciziilor la nivel politico- adiministrativ Cadrul general de responsabilizare Descentralizarea serviciilor Eficacitatea organizationala Calitatea / Eficienta furnizarii de servicii publice Planificare/ coordonare pentru imbunatatirea receptivitatii Planificare / coordonare pentru obtinerea credibilitatii