Experienta Anterioara in Programele si Instrumentele de Pre-aderare. Lectii invatate POS MEDIU

Programul PHARE

In Romania, programul PHARE a luat fiinta inca din 1998, iar protectia mediului reprezinta un domeniu important de actiune in cele 3 componente active ale sale – Phare “National”, Phare “ Cooperare trans-frontaliera” si Phare “ Coeziune economica si sociala “. Obiectivele nationale pentru fiecare an de derulare au evoluat de la pregatirea adoptarii acquis-ului comunitar de mediu la aspecte practice de implementare. Cu sprijinul programului PHARE s-a reusit transpunerea aproape in totalitate a legislatiei europene in domeniile: legislatie orizontala, substante chimice, managementul deseurilor, controlul poluarii industriale, calitatea aerului, calitatea apei, protectia impotriva zgomotului Proiectele PHARE au contribuit substantial la intarirea capacitatii administrative la nivel central, regional si local prin organizarea de sesiuni de training sau seminarii de informare pe diverse probleme de mediu, dotarea cu echipamente de monitorizare a calitatii mediului, calculatoare, softuri, echipamente de birotica. Astfel, cu sprijinul proiectului PHARE 2000 s-a realizat punerea in practica, la nivelul aglomerarii urbane Bucuresti, a unuia dintre cele mai moderne sisteme de monitorizare a calitatii aerului din Europa. Sisteme asemanatoare vor fi puse in functiune in urmatorii ani pentru celelalte aglomerari urbane din Romania Strategiile nationale, planurile de actiune nationale, regionale si locale din domeniul mediului inconjurator au fost elaborate sau actualizate astfel incat sa asigure o viziune cat mai coerenta asupra politicii de mediu din Romania si asupra modului in care aceasta ar putea fi implementata. Prin programul PHARE 2003 CES urmeaza sa se implementeze prima schema (pilot) de granturi mici pentru managementul deseurilor, in regiunea Centru (valoare 5,33 milioane Euro), pentru ca apoi, prin PHARE 2004, schema sa fie extinsa la nivelul intregii tari (valoare 21,87 MEuro). Prin PHARE 2005-2006 se vor lansa scheme de granturi in alte sectoare de mediu (aer, IPPC, apa, protectia naturii) avandu-se in vedere ca si sistemul privat sa fie considerat beneficiar. Investitiile finantate prin proiectele PHARE in domeniul protectiei mediului se ridica la aprox. 276 mil. Euro si sunt concentrate pe implementarea legislatiei europene de mediu. Programul PHARE contribuie in prezent cu aproximativ 19 milioane Euro la pregatirea de proiecte in vederea finantarii din Fonduri Structurale si din Fondul de Coeziune.

Programul ISPA

Obiectivele ISPA sunt urmatoarele: sa sprijine tarile beneficiare in vederea alinierii standardelor lor de mediu la cele ale Uniunii Europene, sa extinda si sa conecteze retelele de transport proprii cu cele Trans – europene, sa familiarizeze tarile beneficiare cu politicile si procedurile aplicate de Fondurile Structurale si de Coeziune ale Uniunii Europene. ISPA se concentreaza pe directivele de mediu care presupun investitii considerabile, si anume directivele foarte costisitoare din punctul de vedere al implementarii din urmatoarele sectoare: alimentarea cu apa potabila, epurarea apelor uzate, managementul deseurilor solide si periculoase, poluarea aerului. Prin ISPA, Romania primeste anual intre 208 – 270 milioane euro, din care 104 – 135 milioane euro au fost alocate pentru proiecte din infrastructura de mediu (apa si deseuri). In perioada 2000-2005 au fost aprobate pentru finantare ISPA 42 de masuri, dintre care 29 pentru imbunatatirea calitatii apei (pentru modernizarea infrastructurii de apa/apa uzata), 7 in domeniul managementului integrat al deseurilor si 6 proiecte de Asistenta Tehnica. Valoarea totala a proiectelor finantate prin ISPA se ridica la 1,45 miliarde Euro, din care cca. 1,04 miliarde Euro reprezinta grant ISPA, cofinatarea fiind asigurata de imprumuturi de la IFI (in special BEI si BERD, dar si Banca Germana KfW), acorduri bilaterale (Ministerul Mediului din Danemarca) si contributia de la bugetul de stat sau bugetele locale. Pregatirea proiectelor pentru finatare ISPA a fost asigurata din bugetul de stat si bugetul local, din programele de pre-aderare la UE si din numeroase acorduri bilaterale (Spania, Danemarca, Germania, Japonia). Avand in vedere resursele financiare din partea UE, mai considerabile dupa dupa aderare, sprijinul ISPA a fost solicitat pentru pregatirea unui important portofoliu de 40 de proiecte majore, in sectoarele de apa si deseuri, aflate in pregatire.

Programul SAMTID

Ministerul Roman al Internelor si Reformei Administrative a demarat in anul 2001 Programul de dezvoltare a infrastructurii in orasele mici si mijlocii (SAMTID), destinat imbunatatirii starii tehnice a infrastructurii locale in domeniul calitatii apei potabile si a serviciilor de alimentare cu apa. Pana in prezent, programul a fost accesat de un numar de 91 de orase din 14 judete, avand o populatie totala de aproximativ 2,5 milioane de locuitori, fiind dezvoltat in 2 faze, cu 5 si respectiv 9 Asociatii de Municipalitati. Valoarea intregului program este de 96 mil. Euro, 40 milioane in faza I si 56 milioane Euro in faza II. Structura de finantare a programului este urmatoarea: 50% (48 milioane Euro) sub forma de grant de la UE ( reprezentand 75% ), Fondul National ( reprezentand 25% ) si valoarea ramasa de 50% (reprezentand 48 milioane Euro ) provenind din imprumuturi de la BEI si BERD.

Programul SAPARD

Documentul de programare multianualã si de fundamentare pentru implementarea Programului SAPARD in Romania este Programul National pentru Agriculturã si Dezvoltare Ruralã (PNADR), aprobat prin Decizia Comisiei Europene la data de 12 decembrie 2000. In cadrul acestui program este prevazuta acordarea asistentei financiare nerambursabile pentru „Dezvoltarea si reabilitarea infrastructurii rurale” (masura 2.1 din PNADR). Aceasta masura este bazata pe urmatoarele obiective: – Constructia si modernizarea drumurilor si podurilor comunale; – Constructia si modernizarea sistemelor de alimentare cu apa potabila; – Constructia de sisteme de canalizare si statii de epurare a apei uzate. Pana in prezent, prin intermediul Agentiei SAPARD, au fost selectate pentru masura 2.1. 854 de proiecte in domeniul imbunatatirii infrastructurii rurale, in valoare totala de aprox. 512 mil. Euro.

Programul LIFE

Cele doua componente ale programului LIFE pentru tarile candidate, LIFE – Mediu si LIFE Natura, sunt functionale in Romania din 1999 si finanteaza proiecte ce trateaza probleme specifice, locale de imbunatatire, protectie sau conservare a calitatii mediului (LIFE Mediu) si a biodiversitatii (LIFE Natura). Daca proiectele din cadrul componentei „Natura” vizeaza protectia diferitelor ecosisteme si specii de plante si animale, in cadrul componentei „Mediu” au fost elaborate proiecte inovatoare privind sistemul de avertizare in cadrul fenomenelor periculoase, dezvoltarea unor sisteme operative pentru studiul de impact al poluarii, monitorizarea si prognozarea acestuia, sensibilizarea populatiei in precolectarea selectiva a deseurilor menajere, etc. Acest tip de proiecte vine in sprijinul masurilor de infrastructura ale programului ISPA si contribuie la realizarea obiectivelor nationale de mediu. In perioada 1999-2004, au fost aprobate 31 de proiecte, cu o contributie totala a proiectului LIFE de aprox. 8,43 mil Euro. In 2005 au fost aprobate 7 proiecte ( unul in cadrul componentei LIFEMEDIU si 6 proiecte in cadrul LIFE-NATURA) cu o valoare totala de 5,6 milioane Euro.

GEF (Facilitatea Globala pentru Mediu)

Romania a aderat la Facilitatea Globala pentru Mediu in 1994. GEF este destinat sustinerii financiare pentru protectia mediului la nivel global, prin constituirea unui fond special si alocarea acestuia pentru proiecte globale ce au in vedere pastrarea biodiversitatii, schimbarile climatice, poluantii organici persistenti, combaterea desertificarii, protejarea apelor internationale si a stratului de ozon. Proiectele GEF sunt implementate prin intermediul PNUD (Programul Natiunilor Unite pentru Dezvoltare), PNUM (Programul Natiunilor Unite pentru Mediu) si Banca Mondiala si sunt derulate de organizatii publice sau private si trebuie sa indeplineasca doua criterii: (1) sa reflecte prioritatile nationale sau regionale si sa aiba sprijinul judetelor/tarilor implicate, si (2) sa contribuie la ameliorarea situatiei mediului pe plan global. Romania a implementat pana in prezent 20 de proiecte GEF, 8 proiecte de tara si 12 proiecte regionale, majoritatea referitoare la protectia apelor Marii Negre si ale Dunarii.

Fondul de mediu
Pentru a sprijini elaborarea de proiecte in cadrul Planului National de Actiune pentru Protectia Mediului s-a constituit un Fond de Mediu in baza Legii nr. 73/2000 si a Ordonantei de Urgenta a Guvernului nr. 86/2003. Fondul de Mediu are scopul de a stimula un numar limitat de investitii de mediu de interes public, acordand prioritate celor incluse in Planul National de Actiune pentru Protectia Mediului. Incasarile din Fondul de Mediu sunt reprezentate de diferite taxe suportate de catre agentii economici poluatori, alocatii de la bugetul de stat, donatii, sponsorizari, asistenta financiara din partea unor persoane fizice sau juridice sau a unor organizatii internationale, taxe pentru eliberarea autorizatiei de mediu, precum si rambursarea imprumutului si a dobanzii de catre utilizatorii resurselor fondului. Categoriile de proiecte eligibile pentru finantare din Fondul de Mediu sunt stabilite printr-un plan anual adoptat de catre comitetul director al Fondului. Resursele fondului sunt in mare parte canalizate catre proiecte/achizitionarea de aparatura cu tehnologie nepoluanta si proiecte de gestiune a deseurilor (inclusiv deseuri periculoase).

Activitati de cercetare in domeniul mediului
Activitatile de cercetare in domeniul protectiei mediului reprezinta o parte semnificativa din intreaga activitate de cercetare finantata de la bugetul de stat sau din alte surse. Planul National de Cercetare, Dezvoltare, Inovare ( PNCDI), este instrumentul prin care este implementata politica nationala in domeniu, axandu-se in principal pe obtinerea de produse si tehnologii competitive, cu scopul relansarii economiei prin transfer tehnologic, in scopul eliminarii disparitatilor economice dintre Romania si restul Statelor Membre. PNCDI pentru perioada 2001 -2006 este format din 15 programe, din care 10 au fost axate pe domenii tehnologice specifice de dezvoltare: agricultura, mediu, calitatea infrastructurii, domeniul industrial, tehnologii informatice, micro si nano tehnologii etc In domeniul mediului, sunt active 70 de proiecte de cercetare, dezvoltare, inovare (CDI), implicand peste 200 de institutii ( universitati, agenti economici, institute de cercetare ) si aproximativ 450 de cercetatori. Aceste proiecte de cercetare se axeaza pe tehnologii de monitorizare, protectie si reabilitare a mediului, incluzand monitorizarea si diminuarea agentilor poluanti. “ Promovarea tehnologiilor inovative si durabile pentru tratarea apei in scopul consumului uman“ este un exemplu de proiect CDI finantat din PNCDI. Obiectivul principal al proiectului este optimizarea sistemului de gestionare a apei pentru consumul uman. Tratarea apei/ epurarea apei uzate sunt printre cele mai importante domenii de cercetare cu aplicatii practice. In acest context, este important de subliniat faptul ca doar investitiile in infrastructura de apa nu sunt suficiente pentru a obtine o gestionare durabila a apei, in concordanta cu politica nationala, si este necesar ca acestea sa fie cuprinse intr-o abordare globala a sistemelor integrate de management al resurselor de apa si construite in baza capacitatilor stiintifice si tehnologice. Aceste legaturi intre comunitatea stiintifica si politica devin si mai importante in momentul integrarii in UE deoarece inovatia este considerata un element cheie al cresterii economice. PNCDI asigura cadrul necesar participarii institutelor de cercetare din Romania la programele internationale de cercetare, inclusiv la al 6-lea Program Cadru de Cercetare RTD ( 2002 – 2006 ) si la al 7-lea Program Cadru de Cercetare (2007 – 2013 ). Exista, de asemenea, 18 platforme tehnologice europene de interes major pentru diferite organizatii cheie din Romania, dintre care trebuie mentionata Tehnologia Europeana pentru Hidrogen si Celule de Combustie si Techologia pentru Alimentare cu Apa si Salubritate. Cu sprijinul Programului INFRATECH, un Centru de Excelenta pentru Tehnologiile Regenerabile, Servicii de Mediu si Echipamente isi deruleaza ativitatea de implementare a legislatiei de mediu, in principal pe tehnologiile de productie impuse de Directivele IPPC si energiile regenerabile. In acelasi timp, o foaie de parcurs pentru implementarea Planului de Actiune al Tehnologiilor de Mediu ( PATM ), cu mare accent pe activitatile de cercetare in domeniul mediului, a fost elaborata de catre MMDD. In Romania, PATM va avea o contributie majora la atingerea obiectivelor din cadrul Agendei de la Lisabona prin: transferul tehnologiilor de mediu din cercetare catre piata; imbunatatirea conditiilor pietei in scopul sprijinirii utilizarii tehnologiilor de mediu; promovarea tehnologiilor de mediu.

Lectii invatate din programele anterioare si din instrumentele de pre-aderare
Programele de pre-aderare au un rol important nu numai prin prisma finantarii investitiilor de mediu, cat si in acumularea experientei necesare pregatirii programelor de post-aderare. Noile structuri pentru gestionarea fondurilor de post-aderare au fost formate avand ca baza vechile unitati ISPA si PHARE din cadrul MMDD. Personalul a fost instruit in elaborarea si managementul proiectelor, care vor fi de importanta vitala in implementarea acquis-ului UE si in contextul cresterii semnificative a fondurilor UE. S-a castigat experienta din pregatirea strategiilor sectoriale, dezvoltarea proiectelor, procedurile de achizitie, evaluarea impactului asupra mediului (EIM), achizitia de terenuri, monitorizarea. O evaluare completa a programelor de pre-aderare nu poate fi efectuata inainte ca majoritatea proiectelor sa fie finalizate. Totusi, un rezumat al problemelor intampinate pe parcursul perioadei de programare 2000-2006 include: peste jumatate din perioada a durat elaborarea cadrului de fundamentare a finantarii, in paralel cu transpunerea acquis-ului comunitar; lipsa sau neclaritatea procedurilor/ghidurilor, indeosebi la inceputul procesului; lipsa unor cerinte clare privind EIM si Analiza Cost Beneficiu pentru proiectele majore au creat adesea blocaje; expertiza limitata in pregatirea si implementarea investitiilor la scara larga, a principiilor procedurale ale UE; sistem prea centralizat cu multe nivele si institutii implicate in procesul decizional dublat de o legislatie neclara, conducand uneori la decizii intarziate in procesul de achizitii si plati; lipsa transparentei in prezentarea rapoartelor de control national si a celor de antifrauda, precum si a masurilor reactive care pot sa pericliteze procesul de plata; abordarea proiect cu proiect in loc de abordare prin programe.

Capacitatea administrativa ramane un obiectiv cheie in managementul de proiect, recrutarea personalului si salarizarea, instruirea, stabilirea unor proceduri clare fiind printre caracteristicile cele mai importante. In acelasi timp, la nivelul beneficiarului, capacitatea administrativa este foarte importanta, in multe cazuri beneficiarii ISPA intampinand aceleasi probleme in ceea ce priveste numarul si instruirea personalului. Aceasta problema a fost tratata cu mare atentie in pregatirea pentru fondurile de post – aderare, numarul de angajati crescand considerabil la nivel central, la Autoritate de Management pentru POS Mediu si la nivel regional pentru Organismele Intermediare. In acelasi timp, capacitatea institutionala a beneficiarului de a gestiona proiectul va ramane un criteriu important in selectarea proiectelor. Au fost organizate intensiv training-uri specifice si generale cu sprijinul proiectelor de Asistenta Tehnica PHARE si ISPA, precum si din bugetul de stat si cooperari bilaterale (ex. Ministerul Italian al Mediului). Totodata, la aceste instruiri au participat potentialii aplicanti (autoritatile locale) si beneficiarii. Experienta a dovedit ca pregatirea proiectelor este o conditie esentiala in implementarea rapida si fara probleme a proiectului. Pregatirea este de durata, mai ales pentru proiectele majore, studiile necesare trebuie sa fie bine elaborate, deoarece in caz contrar pot sa apara probleme majore in faza de implementare ( ex. studiile geotehnice si topografice). Lipsa unor parametri / date de baza au creat de asemenea probleme in elaborarea studiilor de fezabilitate sau a analizelor cost beneficiu. Portofoliul de proiecte este foarte important pentru absorbtia fondurilor de post-aderare si activitatile de pregatire a proiectelor pentru Fondul de Coeziune si FEDR au inceput in urma cu cativa ani, cu sprijinul proiectelor PHARE si ISPA.

Maturitatea proiectelor si dificultatile intampinate de beneficiari in obtinerea diferitelor acorduri si autorizatii necesare pentru proiecte au reprezentat alti factori care au cauzat unele intarzieri in implementare. Uneori, adoptarea legislatiei nationale creeaza confuzii pentru partile implicate la nivel local si national (proprietatea terenului, evaluarea impactului asupra mediului (EIM), standarde financiare de control si de achizitii publice, cerinte contractuale) si creeaza conflicte pe parcursul procesului de implementare. In acest sens, procesul EIM ar trebui sa inceapa din timp iar atentia trebuie sa fie indreptata asupra valabilitatii acordului de EIM. Proprietatea asupra terenului trebuie sa fie clarificata, iar beneficiarul trebuie sa prezinte dovezi valide asupra dreptului de proprietate, in special pentru proiectele de deseuri, pentru a obtine aprobarea proiectului.

Co-finantarea este un alt aspect cheie si toate aranjamentele trebuie facute inainte ca aplicatia de proiect sa fie inaintata spre aprobare. Din moment ce abordarea proiect cu proiect in vederea cofinantarii nu este durabila si certa, un mecanism pentru asigurarea cofinantarii din fondurile structurale si Fondul de Coeziune a fost infiintat in scopul sprijinirii cofinantarii programului. Astfel, Ministerul Economiei si Finantelor a hotarat ca o parte semnificativa din cofinantare sa fie suportata din bugetul de stat si in acest sens a fost propusa o strategie de prefinantare pentru sprijinirea beneficiarilor in elaborarea si demararea rapida a proiectelor.

Sistemul institutional si stabilirea clara a rolului autoritatilor responsabile in gestionarea si implementarea proiectelor este cel mai important factor in managementul proiectelor. Un sistem prea centralizat pentru gestionarea si implementarea programelor de pre-aderare a creat de multe ori blocaje in procesul decizional, cauzand mari intarzieri in implementarea proiectelor si rezultand o absorbtie scazuta a fondurilor. Au fost inregistrate de multe ori intarzieri in elaborarea si aprobarea dosarelor de licitatie, in procesul de achizitii publice, intarzieri in semnarea contractelor de lucrari si servicii. Toate aceste probleme au fost luate in considerare la stabilirea sistemului de implementare pentru fondurile de post aderare si a fost organizat un sistem descentralizat pentru implementarea POS Mediu cu MMDD, ca Autoritate de Management la nivel central, si Organismele Intermediare la nivel regional. In acelasi timp, au fost elaborate proceduri detaliate pentru reprezentantii acestor autoritati si a fost elaborat un acord de delegare intre AM si fiecare OI. Mai mult, responsabilitatea achizitiei publice se regaseste in prezent la nivelul beneficiarului. Acestia devin mult mai responsabili si mai interesati in ceea ce priveste proiectele lor, in comparatie cu gradul de implicare si interes acordat proiectelor ISPA. Alte probleme care au rezultat pe parcursul implementarii masurilor ISPA sunt legate de raspunsurile intarziate la recomandarile incluse in rapoartele elaborate de catre auditori / sau investigatorii anti-frauda. Au fost inregistrate intarzieri in fluxul platilor, ceea ce a rezultat intr-un grad scazut al absorbtiei fondurilor. Noul sistem pentru controlul financiar si certificarea cheltuielilor ia in considerare si se construieste bazandu-se pe aceste experiente, iar procedurile sunt stabilite in asa fel incat sa se evite aparitia unor astfel de situatii. Astfel, la nivelul AM a fost infiintat un compartiment de nereguli si a fost nominalizat un ofiter de nereguli pentru fiecare OI. O procedura specifica a fost elaborata cu scopul de a preveni, identifica, investiga si monitoriza neregulile. Pentru a sintetiza, experienta castigata pe parcursul implemetarii programelor de pre-aderare reprezinta o baza solida pentru dezvoltarea unui sistem nou de implementare, stabilind roluri si responsabilitati clare pentru diferiti actori si pentru pregatirea portofoliului de proiecte. In orice caz, trebuie mentionat ca structurile si sistemele fazei de pre-aderare vor fi doar in parte utilizate in structura de implementare a fondurilor de postaderare. Si aceasta deoarece capacitatile de gestionare existente vor trebui canalizate in continuare spre finalizarea proiectelor de pre-aderare, in timp ce structurile noi de implementare vor trebui familiarizate cu procedurile noi si vor trebui sa raspunda la volumul crescut al finantarii, a cerintelor descentralizarii, a noilor sectoare de interventie si noii legislatii nationale, in particular in domeniul achizitiilor publice.